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小金库专项治理收官之后经济学分析和财政治理建议 　　摘 要：在全面深化改革的进程中，如何让财政真正成为“国家治理的基础和重要支柱”并能够实质性地推进国家治理体系和治理能力现代化，那些应该发挥却未能发挥财政作用的国家治理领域不应该被忽视，“小金库”治理就是其一。我国于2009年拉开序幕的“小金库”专项治理工作取得了丰厚的成果，但并未动摇“小金库”问题的根本。为了避免在专项治理工作收官之后“小金库”问题以新的面目重新抬头，有必要从经济学的视角，深挖“小金库”形成的原因，将财政独有的优势引入“小金库”治理，巩固和扩大专项治理成果，让本届政府惩治和预防腐败的决心落到实处。 　　关键词：财政；“小金库”；国家治理 　　中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1673-0461（2014）04-0075-06 　　中共十八届三中全会提出了全面深化改革总目标，其核心思想是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将财政的定位为“国家治理的基础和重要支柱”。而要发挥出基础和支柱作用，首先要把视角投向那些财政没有充分介入的领域，“小金库”治理就是其一。“小金库”在我国是一个历史现象，新中国成立后，全国范围的专项治理工作共开展三次。2009年，为应对国际金融危机，我国出台四万亿经济刺激计划，各行政机关、企事业单位、社会团体之间的经济往来因此而变得复杂，“小金库”问题骤然严峻，不但威胁到公共资金安全，而且威胁到整体经济发展。为此，更大范围、更为彻底的“小金库”专项治理工作拉开序幕。如今，这次为期三年的专项治理工作已经完美收官，为了在此基础上更进一步预防和惩治腐败，制约和强化权力的运行，必须借助财政的力量防范“小金库”的危害再次抬头。 　　一、“小金库”的特征及危害 　　“小金库”在现实中分别以现金、银行存款、有价证券、固定资产、股权和债权等形态普遍存在，其资金来源于财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、资产处置和出租收入、经营收入、利息收入、捐赠收入、附属单位上缴收入等。其使用方向主要是弥补行政、办公、接待、业务或基建经费的不足（大多因提高标准、扩大范围导致的经费不足），构建资产，发放奖金、津贴、福利等，接待宴请、公款旅游，礼品礼金支出，通过账外经营实现“小金库”增值，私分等等。 　　“小金库”具有三个基本特征：资金来源是公用的，形成方式是隐蔽的，使用性质是违法的。随着财政、财务体制改革，“小金库”的发展呈现了一些新的特征：一是呈多发高发态势，从审计查处情况看，我国各行各业各级几乎都存在“小金库”问题；二是高发区越来越集中到少数权力部门、金融机构、垄断行业以及行政事业单位及其二级以下预算单位，易发区逐步下移；三是来源更加复杂，方式更加隐蔽，出现了以假发票等方法虚列支出、虚报冒领套取财政资金、通过账务处理等手段掩盖“小金库”，并以现金形态由个人保管或以个人名义和化名账户公款私存，或向下属及关联单位转移“小金库”资金。四是“小金库”出现了“集体共谋”特征，通过集体决策，以福利费、办公经费等名义将资金用于“灰色消费”和“黑色支出”，已成为典型的集体腐败行为。 　　“小金库”的危害极大。从理论来看，Hung（2008）指出，尽管“小金库”在有的情况下资助了组织的一些运作，解决了组织面临的紧迫的资金问题，但是，“小金库”对管理者的道德风险、组织资源的分配等都产生了消极影响，从而最终损害了组织的绩效[1]。从现实来看，“小金库”对我国经济社会的改革和发展的破坏性较强。首先，导致国有资产和财政收入的大量流失，采取各种手段隐匿、截留国家财产，侵害国家利益。其次，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控的能力，破坏了财政预算的严肃性，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定，与科学发展观的要求相违背。第三，造成收入分配不公平，过度向行政权力和垄断行业倾斜，公共产品和公共服务供给的数量和质量与需求之间的缺口越来越大。第四，造成财务管理混乱、会计信息失真，扰乱了市场经济秩序，危害到党和国家的建设事业。第五，乱摊派、乱收费等情况加重了企业和居民的负担，严重折损行政机关、事业单位的公信力，极大扭曲公共权力的功能及公务人员的定位与作用，败坏了党风政风和社会风气。第六，“小金库”资金游离在账外，开支随意性强，缺乏约束，已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列的腐败现象。 　　二、我国“小金库”专项治理及其问题 　　我国先后于1989年、1995年和2009年，开展了三次全国范围的大规模的“小金库”专项治理，通过对比分析可以发现，在实践中，“小金库”的多发性、隐蔽性、多样化程度不断加深，治理难度也不断加大。 　　（一）我国“小金库”专项治理的历