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市场局模式困境和走向 　　市场局模式改革仅仅是国务院提出的推进食品药品监管体系建设改革的一种探索，其“三合一”、“四合一”乃至“五合一”模式是否合理、是否适用于各地方政府，仍需要时间的检验。 　　2013年4月，国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，为配合组建国家食品药品监督管理总局的改革，指示各地予以充分重视，根据不同情况加快推进食品药品监督管理体制改革。一年多来，一些省份相继出台了市县层面的食药监管体制改革，并根据各地区特殊情况，设计了与国务院改革办法迥异的市场局模式改革方案。 　　这些方案，基本将统一监管的新一轮改革理解为“二合一”、“三合一”，甚至“四合一”。各地市场局模式将工商、质检、食药合并，将食品药品监管统一在市场监管体系之下，建立独立的市场局，市场局之下分列食品药品监管股。市场局的改革取得了一定的成效，尤其在合并多余机构、整合政府资源、加强综合执法队伍等方面，效果非常明显。深圳的“纺锤形”模式、浙江的“倒金字塔形”模式、天津的“圆柱形”模式等改革探索，对于回答在食品安全压力下，如何化解精简机构的改革矛盾，如何推行地方政府层面的市场局渐进改革，都极有裨益。 　　不过，从总体来看，一年来各地的市场局模式改革也并非坦途，精简机构的成果与改革困境并存。比如河南省经历了改革的反复，原本在10个省直管县市推行市场局模式的计划已经叫停，并将回归到既定的食药改革的路径上来。此外，中央政府也对于各地市场局改革表示关切。2014年9月28日，国务院办公厅发布通知，对各地市场局模式改革提出了新要求，开宗明义地表明了中央对各地改革的担忧。 　　精简机构 　　应作为目的还是手段？ 　　目前有一种对改革的错误解读，认为市场局模式以及一系列综合执法改革，就是要在政府机构组成模式上动刀，要本着精简机构的目的大幅度减少相关政府机构数量，尽可能整合政府资源。这种认识明显是犯了本末倒置的错误，没有科学认识改革的目的与手段，在目的与手段之间过分追求统一而出现错位。 　　从改革的宏观角度来说，精简机构不应当作为政府改革的目的，在食品药品监管体制改革中机构精简与整合仅应成为完善和强化监管体制的手段，这才是正常的逻辑。而目前地方的种种市场局模式改革，视野却是相当的微观，将加强食品药品政府监管的改革目标分解，整合机构的改革手段便成了分目标。对改革目标与手段统一的追求一旦过分，就形成了“为了改革而改革”、“为了精简而精简”的问题，完全曲解了国务院食品药品监管体制改革的思路。 　　从2013年国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》中可以看到，“加快推进地方食品药品监督管理体制改革”的条目中，将“整合监管职能和机构”摆在了第一位，而加强食品药品监管能力建设的相关指示，仅列第三，没有突出其核心问题的地位。文件对于推进地方食药监管改革的重点难点是一个并列性的陈述，并不能因此只重视机构整合而忽视强化监管职能的改革目标。现实情况却让人大跌眼镜，江苏某市工商局从事食品监管的官员曾称，地市改革还未开始，江苏省以下质监、工商关于食品监管的财政经费已经取消了。“本来就没有人去主动管食品安全了，没钱就更没人办事了。”各地酝酿一年的市场局模式改革急于上马，改革手段变成了目的，食品安全工作被人为忽视也就不难理解了。 　　改革设计 　　的前瞻性和预见性不足 　　对于食药监管改革的可能性与现实性的认识与把握，各地政府认识与把握并不全面。对于基层食药监管相关改革的设计，需要对改革的可能性与现实性进行通盘思考，要具有改革设计的前瞻性。如果仅从现实性出发，而不顾及长远，不做未来改革的预案，那也必然陷入“为了改革而改革”、政府“被改革”误区。目前各地所推行的不同形式的市场局模式改革，均忽略了对改革未来可能性的预估，仅仅停留在了改革的现实必要性上。不切合实际情况认识改革、分析改革，就不可能在改革计划初期对现今所面临的困境有前瞻性的预判和准备。 　　比如当前有一种对市场局模式改革的错误认识，认为市场局模式将食品药品监督管理机构与工商、质检机构合并，可以有效解决政府在食品药品监督管理方面的编制与人员不足问题，这是对改革发展的错误预估。食品药品监督管理不力的问题不在编制与人员不足，人才困境才是根本问题；更重要的是，市场局“三合一”模式的改革事实上仅将不同胜任力的人员整合在一起，不通食药监督管理的人员还是不通食药监督管理，加上内部消耗、相互掣肘，现实情况变成“1+1+11”。 　　另外，将食药监管与工商、质检合并，严重削弱了食药监管工作的力度，地方改革往往是“权力没有下沉，责任都下去了”。领导不重视，同事不关心，而合并后基层新到任的食药监管员手中无权且专业性不足，这些情况理应在改革规划时有所顾及，如今面临问题时也不至自乱手脚、临时叫停。