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集体林权制度改革和农村社会管理创新研究 　　摘要：我国山区农村人口占全国总人口的56％，山区农村的社会管理和社会稳定是我国农村经济社会全面稳定的重要基础。随着集体林权制度改革在全国的深入开展，许多潜在农村社会问题和林权纠纷纷纷呈现。为了应对这种挑战，我国南方集体林区的一些地方，以林改为契机，在发挥农村基层组织作用、培育社会组织，提升农民自我管理，化解干群矛盾和林权纠纷等方面做出了有益探索，促进了农村经济社会的发展，推动了农村社会管理的创新。 　　关键词：林改；农村社会管理；新问题；新契机 　　中图分类号：F326.2　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2011)05－0094－08 　　 　　农村社会管理通常是指以农村基层政府为主导的包括其他农村民间社会组织和村民在内的社会管理主体在法规、政策和乡规民约的框架内，通过各种方式对农村社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。早在上个世纪90年代，就有学者开始系统探讨市场经济条件下农村社会管理的模式选择、职能形式和运行机制。到了21世纪初，随着农村社会“空壳化”的加剧，各种农村社会问题更加突出。目前正在全国进行的集体林权制度改革工作是一个利益再分配的过程，涉及到众多利益相关者，时刻面对着是否被不同的社会力量接受为“正当”的考验。在集体林权制度改革中，一方面，明晰产权是林改工作的重中之中，产权是否明晰直接关系到新产权体制的构建；另一方面，原本潜在的巨大林业经济价值迅速变为实际的经济利益，给一些人的违规操作提供了可乘之机，过去隐藏着的林权纠纷纷纷显露出来，并呈现出一种上升的态势，引发了多起的群体性的事件。因此，集体林权制度改革不仅有赖于经济学意义上的产权明晰，更有赖于社会结构的变化――在具有不同资源、利益、身份和权力的力量之间，建立一种新的平衡关系，这是未来中国集体林权制度改革面临的挑战。福建省三明市是国家确定的唯一一个“国家林业改革与发展综合试验区”，在2004年率先启动集体林权制度改革，2009年4月被国家林业局确定为全国唯一的林业改革与发展示范区，在集体林权制度改革方面创造了不少重要经验，给农村社会管理带来新的契机，主要体现在以下几个方面： 　　 　　一、体制上理顺林权纠纷调处机制 　　 　　永安县在林权制度改革不久之后，曾由于历史遗留问题一度出现大量纠纷：如在争议地抢造、抢采林木，从事采矿等生产经营活动中人为设置调处障碍，串联群众集体上访，静坐示威，恶意上访、恶意诉讼现象普遍。当时三明市地方政府的山林纠纷工作小组办公室设在林业局。这种体制的缺陷在于：由于山林纠纷调处工作涉及面广，山林纠纷往往与土地、矿产、水事等纠纷纠缠在一起，只靠林业主管部门往往很难处理。由林业主管部门调处机构代表政府行使调处职能，其统筹性、权威性不够，效力比较差，而且山林纠纷调处机构是由政府下放到部门，其行政规格低，给调处工作带来了极大的不便。加上纠调工作环境较差和个别乡镇对山林纠纷调处工作重视不足，林区纠纷矛盾突出。据统计，自林改以来，永安市共发生山林纠纷306起，涉及面积72478亩，纠纷数量最多的是2008年的70起，牵涉到的林地面积最多的是2005年的13400亩。为此，三明市地方政府制订了处理山林纠纷的三个原则： 　　(一)稳定原则。这是三明市政府组织调处林权纠纷的最高目标。强调稳定原则是为了尽量减少新集体林改的实施成本，包括减少改革的时间成本和政治成本，从而减少改革的社会风险。只要能够平息双方的林权纠纷，政府组织可以采取各种法律许可的方式来达成目标。如三明永安市自2004年在调处林权纠纷时，强调坚持“稳定第一”的方针，该市围绕新集体林改这项首要工作，调处了一大批山林权属纠纷和经营合同争议案件。 　　(二)合法原则。遵循相关法律，这是地方政府组织开展林权纠纷调处工作的第二重要原则，强调的是调处过程的合法性。调处林权纠纷，政策性强而没有专门的法律规范可以遵循。由于近10年来国家林业政策变化很大，不仅国家法律法规前后规定互相矛盾，中央和地方的法规条例也会相互冲突，甚至国家的正式制度建设明显滞后于农村集体林地的实践，这在客观上给地方政府依法调处林权纠纷造成了困难。针对这种情况，地方政府一般是以不同法规颁发的时间作为调处林权纠纷的适用时间。为了使得林权纠纷有据可依，2003年2月和10月，当地政府曾经连续发布了《关于清理非规范集体林木工作的意见》和《关于规范集体森林资源转让资源暂行规定的通知》两份文件。明确提出在2003年之前，林权纠纷适用于国家《村民委员会组织法》和《森林法》，而2003年之后，则新增加适用国家《土地承包法》。在时间上分四个阶段进行审查：第一阶段，从1988年6月1日之前，也就是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行前签订的合同，