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环境监测行政化和市场化选择探索
环境监测行政化和市场化选择探索
摘要:在事业单位改革的同时,市场化机制开始进入环境保护领域,环境监测作为经济体制改革的重要组成部分,如何在事业单位改革中选好定位、确立发展方向,实施环境与发展的战略转型,是一项重要的研究课题。针对我国环境监测现状和发达国家环境监测市场化发展,笔者提出构建环境监测分类管理体系,一是明确政府环境监测机构的职能和范围,二是整合社会环境监测资源,积极培育和引导社会环境监测力量,以服务于环境管理。
主题词:环境监测 行政 市场 选择
长期以来,我国环境监测工作都是由政府环境监测机构实施,尚未系统考虑过环境监测的市场化运作和管理模式。在这样的条件下,政府环境监测机构几乎要承担所有与环境监测相关的管理和监测实施工作,其职能混淆、管办不分等问题严重束缚着环境监测技术创新和环境监测事业的发展。通过环境监测行政化与市场化选择,构建环境监测分类管理体系,营造政府、市场、社会的三维良性空间,提高环境保护公共服务的成效,为顺利完成环保战略转型打下基础。
一、我国环境监测机构现状
我国的环境监测机构是政府职能部门,属于事业单位的范畴,从建立到现在始终在环境监测管理、环境监测科研、环境监测实施等职能之间徘徊。从开始的监测站成立、监测处成立、“处站合一”、“处站分离”等,经过了几翻变革,仍无法确定政府环境监测机构到底应该以什么方式存在,履行什么职能[1]。
第一种认为它只是对环境参数进行测试并提供测试结果的检测部门;第二种认为它的工作任务和方向主要是开展环境监测相关技术的研究,开展环境监测数据的开发应用和分析,属于研究机构的范畴;第三种认为它是根据主管部门授权对环境污染行为进行监督检查和管理。其他,还有对以上职能的任意组合及其他各种不同的理解。一方面,政府环境监测机构履行环境监测管理和监督检查等政府职能;另一方面把控着那些本来不应当或者不必要由政府管理的环境监测事务,一段时间内还参与市场化的不平等竞争,造成了职能上的混乱[2]。目前,各地各级政府环境监测机构按照各自对职能的不同理解和需要开展环境监测工作,使各级政府环境监测机构的工作重点和发展方向各不相同,形成各自不同的管理机制,发展水平参差不齐,影响了环境监测事业的整体发展。
长期以来,环境监测业务随着环境保护的发展而不断拓展,环境监测机构的职能也不断扩大,包括与环境监测工作相关的行政管理、监督管理、监测业务管理、技术管理、技术研究、技术应用、技术服务,以及各类环境监测的组织实施工作,是行政、管理、事务、科研、市场等的混合体。同时,环境污染物的复杂化趋势带来了环境监测要素的多样化增长,环境监测工作也随着环境管理的新要求呈动态性扩大。环境监测工作任务之重、范围之广、要求之高,与多年不变得环境监测管理体制、机制和人员编制形成巨大矛盾[3][4]。然而,受事业单位编制限定,现有监测人员相对于环境监测业务量严重不足,监测人员难以得到及时调整充实, 很难胜任目前繁重的监测任务,对环境监测的质量也照成了影响。为了弥补人员的不足,各级环境监测机构利用事业单位改革规范前的各种政策招聘了大量合同工,为了养活这些合同工,又不断地向市场拓展业务并垄断市场,不仅扰乱了市场秩序,也远离了环境保护“公益”性质。
二、发达国家环境监(检)测机构概述
(一) 美国
美国没有专门负责从事环境监测的政府机构,监测工作由多家单位共同完成。美国的环境监测由美国环境保护署EPA(Environmental Protection Agency)主导,地方部门各自负责监测,监测工作以市场化的方式运作。在美国,任何单位都可以成立商业实验室,只要有满足要求的仪器及场所、有经验的分析监测人员、完整的运营体系文件,通过所在州政府和国家环境分析实验室认证协会(National Environmental Laboratory Accreditation Conference)的认证就可以开展监测活动。
(二)英国
英国环境变化网络ECN(Environmental Change Network)是多机构协作网络,主要职责是监测和研究环境的变化,开发新的环境监测方法。英国环境部给予ECN赞助与指导。在英国,对环境进行监测的商业机构要从英国环境部获得许可。英国也有专门负责对废弃物排放的监测与管理,开展水质、大气质量监测的政府机构,其独立于英国环境部。
(三)日本
日本设有负责环境监测的中央测定局和地方监测中心等政府监测部门,将关系重大、涉及大多数公众的监测工作由政府监测部门承担,而对于企业环境监测,则采用政府监管下的市场监测模式。
对于环境监测事业单位的体制和机制的构成,各国有不同的模式,美国的环境监测实施是通过市场化的商业实验室运作,而英国和
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