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跨界政策网络和区域治理我国地方政府合作实践分析 　　[摘 要] 基于制度性集体行动理论，文章指出区域合作治理的实质就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍互相连接，构建相互依赖的可持续合作网络，从而实现公共服务的供给。本文在政策网络理论模型的基础上，将区域因素加入了政策网络理论的分析框架之中，界定了跨界政策网络的形成机理与结构状态。通过“9+2”泛珠三角合作区的案例，指出它是建立在信息共享基础上的“弱关系”网络结构，这种网络结构打破原有行政隶属，通过代理人的传递作用，连接了不同的参与者，从而保障制度性集体行动的实现。 　　[关键词] 跨界政策网络；区域治理；区域合作 　　一、引言 　　竞争与合作格局的不断演化是各国发展的新态势。全球化打破了国家之间的边界，区域化则打破了一国内部行政区之间的壁垒，区域合作是融入国际竞争的必然选择。大量研究表明，区域化实现了经济上的规模效益，更为重要的一点则是区域合作制度在解决公共池塘资源的治理困境上表现出了绝对的优势，合作收益能够克服交易成本，形成新的制度。[1][2]Feiock 和Car认为地方政府会基于这种原因寻求合作，共同解决公共物品或服务供给问题，实现制度性集体行动（ICA）。[3] 　　在我国，区域合作表现为地方政治经济主体通过突破原有经济和地理规模形成新的竞争主体。新世纪以来，“9+2”泛珠江合作区、“成渝”经济区、“长株潭”城市群等日益成为我国区域发展的主要模式，并取得了显著的合作效果。以泛珠合作为例，2011年的第七届泛珠三角经贸洽谈会签约1544项，金额4512.83亿元，相对于七年前的第一届来说，分别增长了82%和54%。[4] 　　我国区域合作深入发展的同时，地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变[5]，区域合作治理业已成为地方政府治理的主要手段之一。但是，多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠的区域合作环境给我国地方政府带来新的挑战。政策网络在国外实践中的有效性为我们提供了方向，但是目前国内对政策的研究集中于政策制定中多主体参与的多元关系描述，这种政策网络往往在一个区域内不同主体间发生。如果合作是区域可持续发展的必然选择，原有对政策网络的理解不能完全解释我国跨区域地方政府合作的实践。那么我们需要解决两个重要问题：（1）跨区域的政策网络如何促进地方政府主体间的区域合作？（2）多个区域组成的跨区域政策网络具有什么样的结构特征，这些特征如何影响网络行为？本文将结合我国合作区实践案例，对这两个问题进行理论分析，研究以行政区域为单位的地方政府如何通过相互依赖的二元关系构成网络，优化区域治理结构从而实现共赢目标。 　　二、区域治理的形成 　　1.从“协调”到“合作” 　　区域治理的研究经历了“协调”与“合作”两个重要发展阶段。首先，20世纪后期，碎片化的地方治理系统不再能够有效应对快速现代化带来的社会问题。Tiebout尝试从个人选择的角度解决大都市或区域化难题，他主张采用一个统一的地方治理体系，认为这样的治理方式具有优化资源配置效率的能力。[6]此后，“多中心制度”进一步反映了如何在一个地域分散的系统中管理行政冲突。[7]与此同时，一些改革者提出功能性区域和行政区域之间的匹配问题[8]，指出具有中心权威的合并政府可以解决行政辖区与功能区域不匹配的问题。总之，这一时期的研究认为区域治理是对地方政府复杂关系的管理，强调地方政府及其相互关系的协调。2000年以后，理论界认识到合作和战略决策的重要性。以Feiock为代表的学者整合了集体行动的问题与制度分析的范式，提出了制度性集体行动（Institutional Collective Action， 简称为ICA）分析框架[9]，这一框架构建了某一范围内同一层级、不同层级的政府部门或其行动者之间的合作机制。 　　2.从“治理”到“区域合作治理结构” 　　区域合作治理的概念是从“治理”到“合作治理”再到“区域合作治理”的逻辑逐步深入递进而来的。“治理”是对组织主体间互动关系的结构性描述，治理不仅限于固定组织内的关系研究，任何一种内部化的组织行为都涉及治理问题。随着组织边界和目标任务的变化，治理涉及的主体也会发生变化，但本质上仍然是对主体间互动的结构性描述。沿着ICA框架和新区域主义的理论逻辑，可以认为“合作治理”是一种由多个政府部门和非政府部门的利益相关者直接参与，旨在制定或执行公共政策、管理公共事务，以共识为导向的集体决策过程的正式制度安排。[10] 　　在此基础上，“区域合作治理”可以看作是合作治理在地方政府发展区域经济中的具体运用和体现，强调自治基础上的区域利益。因此，区域合作治理存在两个层次，一是单行动者行为选择层次，即区域合作行为；二是多行动者组成的结构层次，即区域合作治理结