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上海市养老机构功能定位的研究 　　摘 要：养老机构建设是我国养老事业发展的重要组成部分，也是应对老龄化发展、破解养老难题的有效途径。上海市目前面临更为明显的老龄化趋势，但上海本地的养老机构仍缺少明晰的养老机构分类规定。政府应明确规定公建公营、公建民营、民建民营三类养老机构的功能定位，从而实现满足机构养老需求和促进养老事业良性发展的根本目标。 　　关键词：老龄化；养老机构；功能定位 　　一、上海市养老机构现状 　　上海市对养老机构的建设十分重视，自从1998年开始实行“政府与社会力量相结合参与机构养老建设”政策以来，养老机构不断增长。除2004年前存在波动，总体上看养老机构数量保持上升。至2013年，上海市区域内养老机构数增加到631家，年增长率达到4.3%。 　　截止2014年4月，上海市共有市级养老机构5家，区县政府办养老机构28家，街道（乡镇）办养老机构263家，社会办养老机构335家。前三者均是由政府开办的养老机构。其中，市级养老机构是上海市财政投资并且建设的养老机构，设施完善，规模相对较大；区县、街道开办的养老机构均依靠各级财政共同出资建设。社会兴办的养老机构主要是社会团体兴办的非营利性机构。 　　上海市养老机构主要有公建公营、公建民营和民建民营三种基本类型，三种类型的养老机构所担负的功能和角色存在差别，具体来看： 　　公建公营养老服务机构是由政府投资、政府经营的养老服务机构，日常运营经费主要来自于财政拨款。公建公营养老服务机构有很强的福利性；但是申请入住者必须接受严格的资格审查，年龄、身体健康、精神健康等是主要的审查项目。 　　公建民营养老服务机构是政府投资，通过运营补贴、购买服务等方式，鼓励社会力量参与养老事业的一种机构承办形式。公建民营养老服务机构中的政府部门在保证公有资产安全的前提下，通过租赁、承包、股权转让等形式将养老服务机构的使用权转让给私人部门，私人部门负责养老服务机构的具体经营事务。 　　民建民营养老服务机构通常是营利性的，一般是由私人部门投资、私人部门经营、政府部门适时提供帮助的养老服务机构。该类型的养老服务机构能够获得的帮助主要包括三类，即：政策优惠（如减免企业所得税和营业税等），资金补助、实物帮助和人员支持，购买床位。民建民营养老服务机构是私人部门投资、私人部门经营、完全依靠市场机制调节的养老服务机构。 　　二、养老机构的功能定位思路 　　目前上海市不同性质的养老机构在硬件设施、人员配备、运营管理等方面差别很大。一般的社会福利院、养老院也未进行功能定位，其收住对象的身体状况从生活基本能自理的老年人到完全失智失能，甚至需要临终关怀的，几乎没有根据对象的特点提供特色服务。 　　根据国内外的实践情况，今后可将不同类型的养老机构进行分类，形成服务对象不同、高低层级不同的养老机构体系。首先鉴于不同层级的养老机构定位不同，其主要服务对象应呈现差异化。公建公营养老服务机构具有典型的福利性，其服务对象为城乡低收入群体、“三无”对象及“双困老人”等；民建公助和公建民营养老服务机构是非营利性和福利性的结合，其服务对象为中低收入的老年群体；民建民营养老服务机构强调营利性，主要面向高收入老年人提供形式多样的高端养老服务。这样按服务对象的属性划分，形成低、中、高三个档次的养老服务机构： 　　（一）以福利为取向的政府举办的养老服务机构，特点是定价低，服务对象是低收入者，目的是使入住者有基本生活保障； 　　（二）兼顾营利与福利属性的中档养老服务机构，定价处于中位，服务对象是中等收入者，除了提供基本生活保障外还能提供其他服务，形式是套餐式； 　　（三）以市场为取向的高档养老服务机构，采取高价高质量的定价，完全采取以顾客需求为导向的菜单式服务，服务对象是有特别需求的高收入者。 　　三、养老机构功能定位的政策建议 　　建立养老机构分类准入与转移机制，是发挥各类养老机构服务功能、提升老年服务系统良性运行的重要前提。养老机构，特别是公办养老机构应改变以往的准入规则，根据老年人的年龄、身体状况和经济水平等因素，形成入住不同类型养老机构的准入机制。 　　（一）公办养老机构：优先保障“困难、失能和高龄老人” 　　根据公办养老机构的社会性质以及不同老年人机构养老需求层次，应将困难老人、失能（半失能）失智老人和高龄高人作为公办养老机构的优先准入对象。 　　首先，在入住次序上，公办养老机构应优先保证困难老人的入住，其次是失能（失智）老人，最后是高龄老人，即“困难失能高龄”的入住次序，且只有按优先次序安排老人的入住需求后，才可将剩余床位进行安排。 　　其次，民政部门应根据“最低生活保障划分标准”的家计调查制度和“护理等级划分标准”的健康评估机制，对申请入住公办养老机构的对象进行经济审核或健康审核。 　　最