以多层嵌入式的设计确保公共政策有效执行.docVIP

以多层嵌入式的设计确保公共政策有效执行 　　【摘要】文章基于政策设计的多层、嵌入式结构，提出政策目标和工具体系的三个层次：在宏观治理层面，政策目的是政府发挥元治理作用，执行偏好是网络管理体系；在中观政策体制层面，政策目标是确保政策整体性，执行工具是基于权力、市场和协作的混合工具；在微观技术层面，政策指标是政策的效果和效率；工具标准是间接性、非强制性和价值共享性。 　　【关键词】政策 层级制 市场 协作 　　【中图分类号】F203.9 【文献标识码】A 　　当前政策执行的主要问题是执行偏差，而政策执行偏差的主要原因在于政策“碎片化”，因此，政策有效执行关键在确保政策的整体性。那么如何才能确保政策的整体性。本文试图从政策设计的角度，探讨如何构建政策体系来确保政策整体性。政策设计是一个多层、嵌入式结构，各层次之间、各层次内部诸要素之间相互影响、相互制约。 　　政策设计的诸要素中，目标体系和达成目标的工具体系存在于政策的各个层面。每一层面的目标和工具相互依赖；同时高层次的目标和工具又制约着低层次的目标和工具。Michael（2009）提出，“成功的政策设计应该满足：政策目的、政策目标和政策指标应该是一致的；执行偏好、执行工具和工具标准也应是一致的；同时，政策目的和执行偏好之间、政策目标和执行工具之间、政策指标和工具标准之间也应该是和谐一致的。”① 　　因此，从目标和工具体系看，政策设计包括三个层次、六个方面，即宏观治理层面，包含政策目的和执行偏好；中观政策体制层面，包含政策目标和执行工具；微观政策技术层面，包含政策指标和工具标准。把政策整体性作为中观政策体制层面的政策目标，它不仅受宏观治理层面的政策目的和执行偏好的制约，又受同一层面的执行工具的影响；同时，它与执行工具又决定和影响着微观政策技术层面的政策指标和工具标准。 　　下面以政策整体性为出发点，阐述政策设计的三个层次，即：在宏观治理层面，政策目的是政府发挥元治理作用，执行偏好是网络管理体系；在中观政策体制层面，政策目标是政策整体性，执行工具是基于权力、市场和协作的混合工具；在微观技术层面，政策指标是政策执行的效果和效率，工具标准是政策工具的间接性、非强制性和价值共享性。 　　宏观治理层面 　　为了确保政策整体性，治理层面的政策目的和执行偏好必须要为政策整体性提供条件和保障。不同的治理模式决定了不同的政策目的和执行偏好。治理模式有三种，即科层治理、市场治理、网络治理。科层治理基于命令协调的实质理性，但在组织与环境频繁、复杂的交互作用中，科层协调的优势正逐渐消失。市场治理基于竞争的程序理性，但市场多中心主体的竞争关系不利于公共目标的实现。社会发展的复杂性和无序性使得公共政策难以依赖科层和市场体系来协调，因而更多诉诸于网络治理。 　　“网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。”②网络治理与科层治理、市场治理的区别是：“一是在协调者间的关系上，强制性的国家规制基于政府无可争议的中央集权，它要求每一个人都要服从明确界定的权利和义务；竞争性的市场治理基于无数自利、分散、不受共同目的和义务约束的行为者；而网络治理容纳了大量具有自主性、相互依赖、为实现公共目标相互协作的行为者；二是在决策方式上，与政府规制的实质理性和市场竞争的程序理性不同，网络治理基于协商一致的理性；三是在对于集体方案的遵从上，与基于政府的强制性权力和惧怕市场中的利益损失不同，网络治理通过长期的自我规范所形成的普遍信任来确保服从。”③由此可见，网络治理有利于确保政策整体性。但如同市场失灵、政府失灵一样，网络治理也一样会失灵。表现为网络治理各方很难有效进行协作。因此，有效的社会管理一定是基于科层、市场和网络的三种治理模式的适当组合。 　　政策目的：政府发挥元治理作用。为了有效管理和服务社会，就要使科层、市场、网络三种治理模式协同发挥作用，而只有政府才能协调三者共同发挥作用。也就是说，政府要承担起“元治理”的角色。“元治理指政府部门、其他国家机构、甚至是私人部门共同促进、引导治理。政府不是向提供公共服务的多元主体发布指令，而是运用包括网络管理在内的一系列工具来鼓励各参与方的协作，从而间接协调各参与方。”④政府发挥元治理作用的情境下，科层、市场和网络依旧都在发挥作用，只是它们是在一个协商决策的情境中运作；一方面，网络协作平衡了市场中的竞争，看不见的手和看得见的手相结合；另一方面，政府不再是唯一的权力中心，它成为多元指导体系中的一员，并为谈判过程贡献特殊的资源。 　　执行偏好：网络管理体系。政府发挥元治理的作用，决定了执行偏好是网络管理体系。网络管理体系是指由政府、社会组织、公众共同参与公共治理的网络体系。治理网络被认为是应对社会不断增强的“碎片化”、复杂