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巴西石油法律体制的改革及其启示 　　摘要：巴西与中国同为发展中国家，两国在石油产业领域具有一定的相似性。随着石油产业形势的发展，巴西的石油法治也进一步完善起来，在新的石油法律体系下引入了新的管理机构和新的资源利用方式。巴西石油法的发展，特别是在国家石油利益的维护和设立石油社会基金的作法等，值得我国石油法治建设的借鉴。 　　关键词：石油产业；巴西；石油法；中国 　　中图分类号：DF467 文献标识码：B 　　尽管国情不同，但巴西和中国在许多方面有着相似之处，两国在石油产业领域也具有非常多的相似地方①。因此，对巴西石油法律制度的研究会对中国石油法律的发展完善有所借鉴。 　　一、新法律生效前的巴西石油法律体制 　　20世纪50年代，巴西进行了自然资源的国有化。根据1953年10月3日的2004号法律，在联邦政府中设置国家石油委员会（Conselho Nacional do Petróleo，CNP）负责国家的石油政策和管理，并成立唯一的国有石油公司——巴西国家石油公司（Petroleo Brasileiro SA， Petrobras）垄断从勘探到销售的整个石油产业。 　　1995年宪法第9修正案的通过标志着巴西石油产业开始打破垄断，实行开放。根据该修正案，尽管联邦政府仍垄断着作为自然资源的地下石油储藏，但允许民营资本和外资进入石油天然气领域。只要符合相应的准入标准，任何企业不论是本国公司还是外国公司都可以依法取得石油开采权。此外，第9修正案还授权议会对石油开采权的取得、石油开发的管理等事项进行立法。为此，1997年议会通过了第9478号法律——《石油法》。1988年联邦宪法及其第9修正案、1997年《石油法》构成了2010年新法律生效以前，巴西规范石油产业的整体法律框架。 　　在1997年的石油法体系下，巴西管理石油产业的机构主要有矿业和能源部（Ministério de Minas e Energia， MME）、国家能源政策委员会（Conselho Nacional de Política Energética， CNPE）和国家石油天然气和生物质能管理局（Agência Nacional do Petróleo， Gás Natural e Biocombustíveis， ANP），MME作为政府部门是矿业和能源政策的宏观制定者和管理者。CNPE是总统直接领导下的议事机构，是确定能源领域的国家政策的主要机构，它的职责还包括根据MME和ANP提供的资料确定用于招标拍卖的油田区块。ANP是具体石油政策的管理和监督机关，其职责包括具体组织招标活动、与中标者签订石油开发合同、制定并执行监管措施等。 　　1997年石油法的重要特征是提高了政企分离的程度，巴西国家石油公司行使的一部分管理职能被剥离出去，使其成为和其他企业一样的市场经济主体，不再履行政府职能，有关职能转由矿业和能源部、国家能源政策委员会和国家石油局分工履行[1]。市场化后，尽管巴西政府仍然拥有Petrobras 32.2%的股权以及55.7%的表决权，对Petrobras具有实际控制地位，而且作为国有石油公司，Petrobras在石油领域中的许多行为仍代表着政府意志，但是和其他企业一样，Petrobras在取得石油开采权、进行油田生产作业开发中都必须遵循同样的法律规则，“不再享有任何特权，必须在市场上和其他参与者平等竞争”[2]。 　　1997年石油法规定的石油开采合同只有一种形式，即特许权转让合同（Concession Contract）的形式。不论是国有石油公司Petrobras还是其他民营资本或外国资本，只能通过这一种形式取得石油开采资格，在程序上取得特许权必须经过招投标。每次招标均由ANP组织实施，它负责确定用于招标的区块，并根据每一招标区块的地球勘探信息结合竞标者的能力来确定投标者的资格。经过评标，由中标者与ANP签订特许权转让合同。评标的依据是投标企业提交的最低工作规程和承诺缴纳的费用，以及承诺使用国内产品和服务的数量等。 　　在这种特许权转让合同体系下，政府的石油财政收入主要采用许可费加税收模式。根据1997年《石油法》第45条，石油许可费主要包括合同签约金（Signature Bonus）、特许权费（Royalty）、特别参与费（Special Participation Fee），其中合同签约金是投标者为取得相应油田区块愿意支付的费用。一旦中标，投资者必须于合同生效时一次性缴纳该笔费用。特许权费是ANP根据招标区块的地质特征和估计产量等因素在招标文件中确定的费用，根据区块的不同，通常为预计总产量的5%到10%，特许权费自商业开采之日起每月征收。特别参与费类似通常所说的石油暴力税，由ANP根据每个区块的开采难易程度、石油产量、开发年限等确定征收标准，