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当代中国专区制度的研究综述 　　 ［摘 要］新中国成立后，由于长期受到政治环境的影响，很少有学者问津行政区划制度。直至２０世纪８０年代后，关于行政区划制度的研究开始逐渐萌生；９０年代后，关于中国共产党领导的专区制度的研究才开始崭露头角；２１世纪后的专区研究，突破了个别时段专区研究的局限，更为全面化、系统化和深入化。总的来看，目前当代专区制度的研究还存有一定的局限。 　　［关键词］当代；中国；专区制度 　　［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０５－００７５－０３ 　　 　　１９５４年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关。１９７９年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对此做了修改：省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。将两个《组织法》进行比较发现，虽然个别词语表述不同，但设立派出机关的决定是相同的。这说明，在现实生活中，存在设立派出机构的客观因素：在经济尚不够发达、交通信息条件差，现代工商业区域中心城市尚未形成的地区，有必要设立派出机关。地区行政公署作为省、自治区人民政府的派出机关，直接管理县，有效地发挥了一个行政层级的作用。这一管理方式曾经是中国对县一级的行政建制进行管理的主要方式。至今，这一行政层级在部分地区仍然存在。 　　一、中国现行的行政区划层级 　　中国现行行政区划可分为以下类型： 　　第一，多级建制并存。省（自治区）、县（自治县）、乡（民族乡、镇）三级建制是我国基本的行政区划建制。但直辖市、地级市和自治州的存在，打破了三级建制的模式。１９８２年，我国《宪法》规定，直辖市和较大的市分为区、县。即直辖市下辖区，如北京市――海淀区，上海市――黄浦区，实行两级建制。而地级市（自治州）下辖县（自治县）、乡（民族乡、镇），如四川省――甘孜藏族自治州――雅江县――河口乡，形成了省、自治州、县、乡四级建制。 　　第二，虚实结合体制。２００４年１０月２７日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这些派出机关不是一级正式行政建制。因此，中国目前的行政建制是“三实二虚”或“四实一虚”的格局，即所谓的虚实结合体制。 　　二、由“省直管县”而引发的对专区的思考 　　在中国地方政府体制的历史发展中，省、县两级是较为稳定的地方建制，但由于中国地域广大，省县二级制并不能满足地方管理的需要。从东汉开始，地方行政建制的运行就是在地方最高和基层建制与其他行政层级合作的框架下进行的，如东汉、魏、西晋的州、郡、县三级制；元朝省、路、府、州、县多层级混合制；明代的省、府、州（县）三级制；清代的省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制等。这些在省县之间设立一至两个甚至多个中间层级的区划建制，在中国的地方治理结构中形成了形式多样、数量众多、运行灵活的补充性制度体系。 　　在补充性制度体系中存在非正式层级，例如专区，虽然这一体制从它诞生之日起，就更多地带有过渡性制度选择的色彩，但是这一地方政府和行政体制在国家政治生活、社会生活，以及在上下级政府间关系的价值方面具有重要意义。翁有为教授认为：专员制度是近代中国中央政府利用制度和法律实行区域控制、区域管理的一种新的实验。在一个省区广袤、辖县众多的地方区域范围内，行政督察专员区公署――地区专员公署，上承省政府，下监临县政府，在国家政治整合和社会事业建设中，是一个重要的中间环节。而且，专区制度深刻地影响着中国当今，乃至影响到中国以后的政治制度选择和行政层次的基本格局。可以说，对专区的研究不仅是一个学术问题，也是一个备受关注的政治问题。 　　中国共产党在２０世纪３０年代初就设立了相当于专区的组织，此后，在中国共产党的领导下，专区得到了不断的发展，直到现在这一层级和相当于这一层级的地方建制仍然存在。例如：西藏自治区的昌都地区、林芝地区行署、山南地区行署、那曲地区行署、阿里地区行署、日喀则地区；新疆维吾尔自治区的吐鲁番地区、哈密地区、和田地区、阿克苏地区、喀什地区、塔城地区、阿勒泰地区；黑龙江省的大兴安岭地区；贵州省的铜仁地区、毕节地区；云南省的思茅地区、临沧地区、丽江地区；海南省的琼北地区、琼南地区；甘肃省的陇南地区