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构建城乡养老保障制度的思考 　　自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化，以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区城乡一体化的挑战。统筹城乡养老保障制度的建设，缩小城乡差别，是落实科学发展观的重要体现，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。 　　 　　一、我国城乡养老保障制度存在的主要问题 　　 　　以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保障制度，经过二十多年的改革和探索，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保障制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。 　　从发展养老保障的政府责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的发展观。从当前政府出台的社会保障宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保障问题，同时提供了大量的资金支持，并担当了资金最终供给者的角色。而对于发展农村养老保障制度，则认为土地和家庭是农民养老保障的重要载体，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此在发展农村养老保障制度上，没有投入较多的资金扶持其发展。因此我国城乡养老保障制度已呈现严重失衡的发展态势。 　　从城乡养老保障制度的保障模式上讲，农村养老保障制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，政府承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保障制度的长久发展。然而，大部分地区农村养老保障采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助。这种储蓄制的保障模式，一是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，缺乏参保积极性。实现养老保障制度的可持续发展，其核心是政府财政保障支撑，如缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保障制度就没有发展的空间和后劲。 　　从城乡养老保障制度的待遇水平上讲，农村养老保障制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保障制度基本功能就是保障参保退休人员的晚年基本生活。目前我国城镇养老保障参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保障制度的待遇发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。如2007年厦门的农村最低生活保障标准为每月165元，城镇最低生活保障单人户标准为每月285元，而农村养老保险发放标准平均每月仅为32元，远保障不了农民基本生活。 　　从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。社会发展的常态是人员在不同地区流动，养老保障制度须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其他统筹地区，养老保险关系及个人账户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费、个人账户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。城乡养老保障制度间没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。 　　城乡经济发展水平的客观差距，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。 　　 　　二、统筹城乡养老保障制度发展的建设 　　 　　统筹城乡养老保障制度，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区、城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的大量农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步