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由表及里地方服务型政府建构向度的研究 　　摘要：服务型政府效能化与人本化建构是公共管理发展的基本向度，也是我国政府体制改革的目标。多年来，我国地方政府体制改革林林总总，风生水起。但是，由于受转型背景的复杂性、体制体系的惯性以及传统社会结构的粘性等因素制约，总体仍处于表象层面。为此，需要相应支点结构性的循序移位，由表及里，实现地方政府体制改革的路径创新，从而把技术性、手段性改革转变为真正为人民服务的体制性改革。 　　关键词：体制改革；服务型政府；路径；向度 　　作者简介：沈荣华(1948-)，男，江苏苏州人，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学地方政府研究所所长，兼任全国县级行政管理学会副会长，国家社科基金重大课题攻关项目首席专家，主要从事地方政府治理研究。 　　基金项目：国家社科基金重大课题攻关项目“地方服务型政府建构路径与对策研究”(项目编号：09ZD063)的阶段成果。 　　中图分类号：B035　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2011)05-0049-08　收稿日期：2011-08-05 　　转型期的中国地方政府体制改革，是在一个分权式的集权环境中展开的。面临着急迫的现代化发展任务，各地政府都依托独特的党政结构，致力于经济建设为中心的效能追求。在此过程中，地方政府有着多元的改革角色呈现，地方党政主政者所领导的改革形态也悬殊不一。对此现象进行理论研究并揭示制约政府体制改革的深层因素，有助于服务型政府建构路径的合理定位。 　　一、地方政府改革：角色表现与基本评估 　　1.当下地方政府改革的角色表现 　　改革开放以来，中央政府持续向地方政府进行经济性放权，极大地调动了地方政府致力于经济社会发展建设的积极性。地方政府改革的角色多样，正是这种放权让利式改革的实践结果。地方政府体制改革的角色表现，可以从常态和非常态两个方面来进行探讨。 　　转型期的我国地方政府，在常态下表现出如下颇为差异的14种角色：(1)理智型：指遵从实际，从客观现实条件出发，既充分估量中央政府所提供的政策资源，又务实地设计地方发展规划，通过因地制宜，寻求循序渐进。这种类型的改革，成为现今地方政府改革的主流。(2)理想型：指脱离地方实际，以理想化的思维和方式推进当地改革，既不考虑宏观层面国家制度安排的原则精神，又置辖区所处实际区位与发展阶段于不顾，政策超前，无法落地生根，最终流于形式。(3)理解型：即迁就实际，被实际现象牵着鼻子走，在决策与执行过程中，或因为过于谨慎而失去自主性，或为某些强势力量所主导而失去主动性。最终导致改革不力、进展缓慢。(4)争取型：指精于讨价还价，在涉及地方发展改革的重大利益上，敢于且善于与上级政府进行权益博弈，善于在有限资源的基础上讨价还价，获取资源最大化，从而为地方发展争取更为有利的制度空间和政策支持，中央的差异性政策赋予便是地方政府主动博弈争取的结果。这类地方政府多半与地方主政者灵活执政紧密相关。(5)争议型：即由地方党政强势精英主导，致力于大干快变，千方百计调动一切能够调动的积极因素，以效能追求为中心，在经济建设、环境改变等方面敢想、敢干、敢闯，不怕争论，不怕议论，不计评论，试图在改革的成就下获得定论。这类改革往往导致效率与民主方面的紧张而遭遇不同的评价。(6)争功型：指具有浓厚GDP崇拜情结的地方改革，为增长而增长，为晋升而发展，甚至不惜一切代价，不计一切成本，目标在于通过经济的快速发展来证明官员的功绩。说到底，这类改革没有完全具有公益共性，尤其是在资源节约和环境保护以及分配正义等方面，甚至有可能失去为政的基本底线。(7)争夺型：在对待资源，不论是生产性资源(如各种自然资源和生产要素)还是发展性资源(如各类科技与管理人才的招募)，都处于一种争夺状态之中，这类地方政府既可能是有为的政府，也可能是低效的政府，注意力更多关心眼前利益。(8)争斗型：在对待权力上，主政者渴望权力而明争暗斗，欲揽权力，甚至僭越权力。在对待资源上，主政者更关心的是在既有蛋糕中得利，而不是为社会创造更大份额的蛋糕。争斗状态中的所谓改革极易丧失正确的方向，最终利益受损的势必是处于相对弱势的民众。(9)应对型：指改革没有章法，既无眼光，也无斗志，更无心于发展，工作没有生气，时时以被动等待的方式来面对改革使命。(10)应急型：即把常态工作当成非常态的应急，或将常态工作拖至非常态之中，以非常行为强行驭下。这样的地方政府，不仅不能依照国家的法律法规和政务程序正常决策和管理，而且有可能人为地对改革形势制造不和谐。(11)应付型：指见风使舵的为政者主导地方政务大局，表面上勤政廉政，实则敷衍塞责、无所事事，胸无大志、没有远见，主要精力放在满足上级检查和政绩评定的“业绩”展现上。(12)被动型：这类地方政府既不积极抓住国家的利好