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论区域的环境治理及其体制机制构建 　　摘 要：传统的以企业或项目为管理对象的点源环境治理与环境问题的区域化日益相悖，环保历史与现实理性呼唤新的环境治理模式，与点源环境治理相结合的区域环境治理体制机制亟待建立。区域环境治理是指以自然区域整体为治理对象的环境治理模式，分区治理和合作治理是其基本要求和特点；需要建立环境分区治理机制、区域环境整体治理机制、区域环境合作治理机制和区域环境管理体制，四者是有机联系的统一体：环境问题的特殊性要求按自然区域进行分区治理，每个自然区域必须作为一个自然整体进行治理，不同的自然区域以及自然区域内的各行政区域之间必须相互合作，实现区域合作需要建立有效的区域环境管理体制。 　　关键词：区域环境治理；点源环境治理；环境分区治理；区域环境整体治理；区域环境合作治理；区域环境管理体制；自然区域；行政区域 　　中图分类号：F062.2；F127 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0090-06 　　近年来，雾霾已经成为区域乃至全国性的“气候现象”，从而成为万民心中之堵和群众新的“公敌”。区域性的大气污染范围广、扩散快，单靠行政区域的治理已经无济于事，必须建立统筹区域环境治理机制（汪恩民，2014）。同时，近年多地PX项目引发了系列环境群体性事件，这些群体性事件给我们多方面的警示，如环保信息公开不足、环境公众参与不力等，但更为重要的一点警示是：随着经济发展日益区域化，环境问题的区域性特点日益彰显，传统点源的项目、企业化环境治理机制日益受到挑战。新的环境问题催生新的环境治理理念和新的治理机制，即区域环境治理理念和体制机制。 　　一、传统点源环境治理的不足 我国几十年的环境保护实践基本上是点源环境治理，这里的点源环境治理是指单纯以单个的企业或项目作为环境治理对象的环境治理理念或方式。这种局限于项目或企业的点源环境治理方式，源于经济发展的初期，即经济发展规模有限、环境影响有限的时期。但随着经济社会发展的日益区域化，这种治理方式的缺陷也日益显现： 　　第一，点源的项目、企业化的环境治理常常“只见树木、不见森林”，缺乏对环境治理的整体考量。在污染排放量的控制上，即使区域内所有企业都合法达标排放，但区域整体的污染排放很有可能超标，区域整体环境趋向恶化。究其因，乃为达标企业排放污染之和超过区域环境容量之和，区域整体环境污染趋重。从产业、企业布局来看，很多企业初期在项目选址以及空间布局上，没有从区域整体角度考虑毗邻区域的环境利益和环境风险。例如，多地的PX项目事件，“已符合环保要求的PX项目当时虽已通过建设项目环评审批，但由于有关部门并未从大局上过多考量该项目对周边区域可能带来的环境影响，而最后海沧工业区发展与海沧新城建设之间产生了尖锐的矛盾”（张瑞丹，2009）。再如，把化工工业园建在江河流域附近或饮用水源保护区附近，都是在区域布局上缺乏精细规划。 　　第二，单个点源项目治理不能充分发挥区域整体环境治理的规模效应，效率低下。而对区域环境污染进行集中治理则能充分发挥治污优势企业、优势技术、优势设备的效率。 　　第三，在体制上，点源的以企业或项目为环境管理对象的治理模式，将企业等行政相对人作为主要的环境责任者，政府作为环境管理者的环境责任得不到体现和突出（赵绘宇 等 2007）。长此以往，企业只是被动地接受环境管理，没有积极参与环境治理的主动性；而政府则担当起环保的“大梁”，但法律又没有给予其与权力相称的环境责任。这样，在地方经济利益急剧扩张的背景下，环境利益被挤压，政府的环境执法相应的被“协调”，政府环境责任被“擦边”。 　　曹树青：论区域环境治理及其体制机制构建第四，在认识上，点源项目治理理念认为环境问题仅仅是科学技术问题，利用环保技术治理污染源、降低排放，就能全面解决环境问题，忽视了环境问题的区域性、累积性、复杂性和长期性等（肖显静，2007）。作为应对，区域环境治理应运而生。 　　二、区域环境治理概述 　　区域环境治理是相对于点源的企业、项目环境治理而言的，是以特定的自然区域或行政区域为治理对象的环境治理理念和方式。这里的自然区域是指特定的流域、自成一体的生态保护区、环境功能区等生态系统，以及自成一体的大型经济圈。区域环境治理包括三个层面的内涵： 　　其一，区域环境治理是指以自然区域整体为治理对象的环境治理模式，区别于传统环境治理以点源的企业或项目为环境管理目标的治理模式。区域环境的整体治理理念要求环境治理以根据自然疆界划分的生态区域为治理对象，生态区域内的各环境主体（尤其是地方政府）必须依从和服务于生态区域的整体环境利益。自然生态区域的环境承载力、生态环境状况制约该区域的产业结构、生产力布局以及生态保护和环境治理方式等。 　　其二，区域环境治理是分区环境治理。传统的