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近十五年我国住房政策及供应的体系演变的研究 　　摘要：房地产业是我国最重要的民生行业之一，我国住房发展取得巨大成就，但同时也存在着住房困难家庭基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。在梳理城镇住房制度改革以来房地产政策基础上，将1998年至2013年的住房供应体系划分为经济适用住房为主阶段，普通商品住房为主、保障性住房为辅阶段，普通商品住房、保障性住房并重阶段，多层次住房保障和供应体系基本形成阶段，并对2004年以来房地产调控政策提出几点思考。 　　关键词：城镇住房制度改革，住房政策，住房保障体系，住房供应体系 　　中图分类号：F293.3 文献标识码：A 　　文章编号：1001-9138-(2014)05-0025-32 收稿日期：2014-02-20 　　中共中央总书记习近平在就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行的集体学习时指出，住房问题既是民生问题也是发展问题。经过长期努力，我国住房发展取得巨大成就，但同时也存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。他强调要总结我国住房改革发展经验，借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，深入研究住房建设的规律性问题。 　　因此，对城镇住房制度改革以来我国房地产宏观调控政策及住房供应体系进行梳理，总结经验教训，对加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系具有十分重要的意义。 　　1 城镇住房制度改革以来我国住房供应体系演变及特点 　　1998年全面深化城镇住房制度改革以来，我国住房保障体系和供应体系大致经历了以下四个阶段：以经济适用住房为主阶段（1998年7月－2003年7月）；普通商品住房为主、保障性住房为辅阶段（2003年8月－2007年7月）；普通商品住房、保障性住房并重阶段（2007年8月－2010年）；多层次住房供应体系基本形成阶段（2011年至今）。 　　1.1 以经济适用住房为主的住房供应与保障体系阶段（1998年7月－2003年7月） 　　1998年，为应对亚洲金融危机，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（〔1998〕23号），决定启动住房消费，建立住房分配货币化、住房供给商品化的住房新体制，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，即最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买商品房。据统计，1998－2003年全国经济适用房共完成投资7459亿元，竣工4.8亿平方米，600万户中低收入家庭改善了住房条件。同时，房地产投资增长拉动GDP增长每年保持在2%左右，商品住房平均销售价格年均上涨3.6%。但是，该政策在实施过程中也出现一些问题：一是作为经济适用房供应主体的政府将住房的开发委托给房地产开发商，开发商的趋利动机促使适合中低收入家庭的中小套型普通住房比例偏少，大套型住房偏多，超出中低收入家庭的支付能力；二是一些地方供应对象把关不严，政府有关优惠政策未能落实到真正急需解决住房问题的中低收入住房困难家庭上；三是有的城市因土地划拨等优惠政策不落实，经济适用住房价格优势未能充分发挥。 　　1.2 以普通商品住房为主、保障性住房为辅的住房供应体系阶段（2003年8月－2007年7月） 　　1.2.1 国发〔2003〕18号文认定房地产业为支柱产业，要支持其持续健康发展 　　2003年初“非典”蔓延，为进一步扩大内需，8月国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），指出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业，要坚持住房改革市场化的基本方向，逐步实现以普通商品房为主的住房供应体系。对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度”。经济适用房则由“住房供应主体”调整为“具有保障性质的商品房”，18号文总的基调是发展房地产市场和房地产业，几乎没有提出实质性的控制房地产价格和投资过快增长的政策措施，从18号文起，住房的公共产品特性被削弱，房价开始飞速上涨（见表1）。 　　1.2.2 以控制房地产投资过快增长、稳定住房价格为目标的首轮房地产调控拉开序幕 　　2004年上半年，全国范围内较明显地出现了投资过热，为防止经济过热，政府关闭土地、金融两道闸门来控制房地产投资过快增长。2004年4月，国务院发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，并决定提高存款准备金率与实行差别存款准备金率制度。2005年3月国务院下发《关于切实稳定住房价格的通知》（国办发〔2005〕8号），提出抑制住房价格过快上涨的八项措施（“国八条”），但措施过于原则，操作性不强，抑制住房价格的效果并不明显。随即5月9日《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工