试析全项目预算一种控制行政成本的全新财政支出管理模式.docVIP

试析全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式 目前对财政支出所通行的按“基本支出”和 “项目支出”分类管理的模式存在许多弊端，主要的问题 是财政支出分配被编制因素束缚，在机构膨胀的带动下行 政支出被动扩张，用于社会公共服务的的专项资金则受到 挤压，公共财政目标难以实现。为此，应当改革现行模式 转向一种“全项目化”的财政支出管理模式，摆脱按照编 制养人养机构的窠臼，实现“以事定编”。 关键词：基本支出；项目支出；行政成本膨胀；全项 目预算 目前，我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法 是，采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管 理，即：在资金功能上，按照政府收支分类的功能科目分 类管理，解决资金“做什么”的问题；在资金性质上，将 资金按使用渠道分为基本支出和项目支出两大类，区分 “养人钱”和“办事钱”，解决资金“怎么用”的问题。以 XX年向社会公开的财政部部门预算为例①，部门预算支出 按照下列方式编列（见表1）。 然而，上述国内通行的做法在国际上却并不常见，如 果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算， 就会发现，国际通行的做法是，预算支出都只按功能分类 “一条线”分类，没有按照资金性质的“第二条线”再划 分类别。以XX年美国联邦政府财政部预算为例②，支出预 算表上只有纵向上按功能类别分类，横向上没有分类，更 没有类似我国“基本支出” “项目支出”的类似分类。 这就产生一个问题，既然功能分类己经解决了 “做什 么”的问题，即解决了财政资金在不同社会公共事务上如 何分配的问题。为什么还需要采用资金性质分类，深宄资 金“怎么用”？在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划 分？这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀，增加 “办事钱”在预算支出中的比重，然而由于所谓“养人钱” 和“办事钱”在实践中很难严格区分，这种划分就必然会 在操作中被规避利用。因此，采取“基本支出一项目支出” 的分类办法，与其说是为了限制行政成本膨胀，毋宁说是 管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成，且在 现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分 析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。 一、“基本一项目”管理模式形成的背景及现状 对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做 法，至少起源于20世纪50年代新中国建立之初。在1951 年中央人民政府政务院发布的《预算决算暂行条例》第十 六条中，规定对于跨年度的基建工程，须按项目单独附表 编造预算。这说明在当时的财政支出管理中，基建支出已 经从一般的人员、办公支出中区分出来，并按项目编制预 现在财政管理实践中对基本支出和项目支出的界定， 形成于2 000年左右，在财政部《关于编制XX年中央部门 预算的通知》中，规定了基本支出和项目支出的内容。其 中，基本支出包括人员经费和公用经费，其中人员经费主 要包括人员的工资、福利和社会保障费等。公用经费则包 括公务费、小型设备修缮购置费、业务费和招待费等。项 目支出则包括大型修缮费购置费、公共事业项目和建设性 项目支出等。该文件同时规定，对于两种资金采取不同的 预算核定办法：基本支出采用定额管理，规定人员、车辆、 电话、水电、物业等人员公用经费的统一支出定额标准， 按编制规定内的实际保有量，再乘以上述定额标准，核定 预算并控制支出。项目支出采用绩效管理，按项目的社会 效益和经济效益目标考核，根据考核的结果来调整预算并 控制支出。简言之，基本支出安排采用“编制乘标准”的 方式核定；项目支出安排则按照项目的综合效益一事一 议。 从核定方法可以看出，编制数量是基本支出的核定过 程中的最主要因素。由于定额标准常常一定几年或十几年 不变，所以在资金分配中真正起作用的是各种编制因素， 包括政府部门的行政级别、内设机构、人员编制、待遇级 别以及车辆编制等，这才是决定基本支出的关键。因此， 我国各级财政部门之所以采取“基本一项目”管理模式， 而有别于国际通行做法，其实是对管理现实的一种妥协。 即，原本应该权责统一的财政预算分配职能，由于编制这 一刚性因素的存在，出现了肢解：与编制因素有关的相关 支出，不追究其绩效，而是走“编制乘标准”的“快速通 道”核定，成为基本支出，用作养人养机构。此外直接用 于社会事业的的资金，才按事权划分成为项目支出，实施 绩效预算下的项目管理。 、“基本一项目”管理模式的弊端 采用“基本一项目”模式管理资金，其优点是：对于 财政部门而言，基本支出的核定可以减少工作量，由于采 用定额管理，只要掌握部门的编制底数，就可以很容易的 按“编制乘标准”的方法计算出基本支出。目前主流的部 门预算编制软件都提供这一功能，使得这一过程更为便捷 然而，“基本一项目”的管理模式等于无条件承认了部门的 编制现状，使预算单位热衷于追求增加编