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论我国存款保险机构的法律性质及职能 【 】存款保险机构作为存款制度施行的核 心，其组织形式、治理模式对存款保险制度的有效运 作至关重要。存款保险制度所有设计均是为了满足目 标的需要，存款保险制度的目标取向对存款保险机构 的法律性质与职能具有重要的影响。本文将我国存款 保险制度的目标定位在维护小额存款人利益与金融系 统稳定，在上述目标下，构建一个富有中国特色法律 性质、职能完备的存款保险机构。 【关键词】存款保险机构；法律性质；职能 一、 存款保险制度的概念 存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定、保 护存款人利益，对商业银行等存款性金融机构所吸纳 的存款提供保险，在投保机构发生经营性困难、破产 时予以援助或赔偿的制度安排，具有强烈的公共性。 二、 我国存款保险机构的法律性质 我国存款保险机构应当是国务院单独出资设立的 独立履行职责的事业单位。 （一）国务院独资设立 国务院是我国最高行政机关，由其单独出资设立 的存款保险机构直属国务院，具有独立的行政管理职 能，属于官方模式。官方模式的存款保险机构最大的 诟病在于受到较大的政治压力。但也有学者认为，非 官方存款保险体系仍然是在政府的监管和控制下运行 的。[1] 提供充足的信心与资金保障 我国银行业金融机构质量参差不齐，五大行（工 商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行） 的资产占比40%以上①，资金的多寡直接反应出银行 的风险。我国是从由国家全额买单的隐形存款保险向 法律明文规定的显性存款保险制度过渡的，不管是大 银行还是小银行都不愿离开政府这强大且免费的救助 者。因此，寄希望于各银行自发建立非官方存款保险 制度是不可能的。从另一方面来说，我国富有浓厚的 “官本位”气息，行政权一直拥有较高的社会地位， 能够使存款人信服。此外，政府提供资金保障具有不 可比拟的优势。资本金的注入为存款保险基金奠定了 夯实的基础，有了足够的存款保险基金，才能在成员 银行出现问题时，伸以援助之手，为其提供资金、助 其继续经营，维护一国金融之稳定。 取得监督管理权的资格 倘若存保机构仅按照保险合同收取保险费，消极 地等待银行破产进行赔付的话，将不能够实现存款保 险制度促进金融稳定、维护存款人的宏大目标。风险 防范与控制功能的缺乏，使得其他监管机构一旦对问 题银行援助不利，存款机构将付出高额的理赔费用为 之买单。监督管理权是存款保险机构救济、清算职能 的基础，直接决定了存款保险机构的影响范围，也是 存款保险制度权力配置的大趋势。从性质上说，监督 管理权是行政权，应当由行政机构享有，国务院出资 设立的存款保险机构已经带有行政色彩，赋予其相应 的行政权力则是水到渠成。 与人民银行、银监会地位平等 目前，我国银行业的监督管理主要由中国人民银 行与银监会实施，二者均是国务院领导下行使不同职 权的独立机构。前者是国家金融行政管理机关、国务 院组成部门，在维护我国金融安全上担任最后贷款人 色，属于事中干预措施；后者则是国务院直属事业 单位，承担审慎监管职责，是事前防范措施。存款保 险制度的设立标志着我国金融业三大“安全网”混合 管理格局的形成，填补了事后减震措施的缺口，隶属 于国务院的存款保险机构意味着“安全网”成员之间 的地位同等。三大监管机构的职能互为补充又存在一 定程度的交叉，因此，相互协作又彼此独立才能使三 大银行业监管机构发挥出各自的功效，地位平等是三 监管机构协作与独立履职的前提。 （二）事业单位 从立法上来说，存款保险机构作为事业单位是有 法律可依的。我国事业单位是指“国家为了社会公益 目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服 务组织”。存款保险机构的目标具有强烈的公共性，符 合“社会公益目的”；国家最高行政机关出资设立的存 款保险机构，在设置机关与资产来源上跟事业单位是 一致的；存款保险机构从事的是保险业务，属于金融 服务行业，具有服务性特点，在营业范围上满足事业 单位的要求。从实践来看，将存款保险机构作为事业 单位也是有例可循的。银监会、证监会、保监会形成 了我国金融业“三足鼎立”的监管体系，分别对银行 业、证券市场、保险市场依法统一进行管理与监督， 三者均属事业单位。 事业单位是我国特有的社会组织，已经引起过较 多的争议，在中国的法律概念里，没有公法人、独立 规制机构，但是却存在“事业单位”这被人们普遍接 受的概念。因此，事业单位的定位在现行体制下是最 为合适的。 （三）独立履行职责 存款保险工作专业性强、影响大，为保障其任何 时刻都能够做出准确、有效的决断，要求存款保险机 构具有一定的独立性。为保障存款机公平、公正、透 明地履行职责，应当从履职目标、职权范围与法律责 任三方面做出明文的规定，弱化政治力量的影响、利 益集团的控制与权力寻