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集体建设用地入市的模式及其立法选择 　　〔摘要〕 随着全国人大授权33个试点地区暂时调整实施相关法律，集体建设用地入市改革已进入制度构建阶段。“同权市场”“借征入市”“规划主导”和“地票交易”四种典型模式，在入市主体、政府职能、客体范围、城乡规划、土地用途、法律形式、收益分配及主导机制方面多有差异。从制度评价看，“同权市场”市场规律主导、外部成本过高，“借征入市”存在不合法的“合法性”，“规划主导”有违市场规律的“入市”，“地票交易”为依托征地的市场创新。全国统一立法应遵循正当利益、价值平衡、市场主导等原则，从现行法整体出发，构建市场主导的入市模式：以集体为主体，政府退出交易；通过地票实现“增减挂钩”；保证集体、国有土地“经营性”的一致；采用出让、出租与抵押的交易形式；建立土地发展权税收体系。 　　〔关键词〕 集体建设用地，同权市场，借征入市，规划主导，地票交易 　　〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）02-0116-07 　　随着城市化进程的加速，占建设用地总量4/5强的农村集体建设用地，对经济和社会发展意义重大。但依现行法，集体建设用地必须征为国有，方可进入市场，这种过于强调管制的用地模式，不利于土地市场的建立和农民权益的保护。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步强调，“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。”这表明，热议多年的“集体土地入市”已不再是“要不要”、而是“如何做”的问题。2015年2月27日，全国人大授权国务院在33个试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于集体建设用地入市的有关规定，这意味着各地运行多年的试点改革已进入制度构建阶段①。如何因应城镇化要求，归纳地方经验，完成统一立法，将集体建设用地市场化纳入法治轨道，是当前亟待解决的问题。本文将在归纳比较集体建设用地入市实践的基础上，提出入市模式选择的立法建议，以期有益于正在进行的试点实践与法律规制。 　　一、集体建设用地入市改革的典型模式 　　集体建设用地入市，源于20世纪90年代。当时，在经营效益不佳的情况下，许多乡镇企业以破产兼并、合营入股的方式完成了改制，集体建设用地开始进入市场。与国有土地相比，集体土地的使用程序简单、成本低廉、供给充足，因此发展极快。据国土部不完全统计，2000年集体土地就已成建设用地的主要来源；在某些经济发达地区，集体土地更是占到工业用地的85.5% 〔1 〕。但利益诱发的土地入市，不可避免地带有无序性。随着规模扩大与形式多样化，一个违法的“隐性市场”逐渐形成，管制失控、效率低下等负面效应也日益凸显。在这种局面下，地方政府除严格规划管理与用途管制，也根据各地情况，逐步“试水”集体建设用地入市，为地方经济发展创造条件。正是在“上位法限制、地方政策鼓励”的前提下，这些试点呈现出“各摸各的石头、各过各的河”的状况，并陆续颁布地方性规范文件，形成各具特色的入市模式。 　　与全国立法相比，地方试点是“自下而上”的诱致性制度变迁；但相对于无序的“隐性市场”，它已带有强制变迁的意味。因此，本文的模式分析并不关注完全脱离规范的“违法入市”，而仅以地方试点规范为研究对象。这些规范的立法层级普遍较低，只有少数试点采用了规章形式，而大部分地区都是通过行政规范性文件来调整土地入市关系。与依据明确、制定程序严格的规章相比，行政规范性文件既有普遍约束力，又简便灵活、易于变通；同理，规章相比地方性法规也有如此优势。这种“就低不就高”的立法倾向，也是上位法限制与地方政策鼓励相矛盾的真实反映。基于对表1中试点地区土地流转规范的分析，当前集体建设用地入市的典型模式主要有： 　　（一）同权市场模式 　　改革开放以来，珠三角一直是“先行先试”的排头兵，以村集体为主导，以乡镇企业、合资经营为主要形式的用地模式，自20世纪70年代末即已开始 〔2 〕。集体组织通过多种方式参与土地市场化进程，并承担相关社会管理费用；其内部则成立以股份合作为基础的经济联合社，通过分红和公积金解决收益分配和社会保障等问题。这种模式充分利用了市场选择和主体自律，造就了珠三角城市化、工业化奇迹。但是，大量“非法”用地也造成耕地锐减、规划失调等弊端；而“隐性市场”由于缺乏法治支撑，也无法满足市场主体对安全融资的要求。在佛山、南海、东莞、顺德等地多年摸索的基础上，2005年实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》首次突破“非征地不入市”的禁区，规定集体建设用地可通过出让（含入股）、出租和抵押方式进入市场，享有与国有土地