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限期治理存废问题的研究 　　摘 要：限期治理制度对于督促和推动企业污染减排，强化政府部门的环境管理具有重要意义。然而现实中多数被限期治理单位在治理期间更加大肆超标排污，引发了限期治理制度的存废问题的争论。本文认为，在现行环境法律体系中，暂不摒弃限期治理制度，而是最大可能的填补制度漏洞、完善限期治理制度，对制度设计进行有力的法律规制和动态监管。 　　关键词：限期治理；存废问题；制度完善 　　一、限期治理制度的性质及比较优势 　　（一）限期治理制度的基本内涵 　　左平凡在《限期治理法律制度研究》一文中，认为：“限期治理制度是对长期超过标准排放污染物、污染严重而又未进行治理的单位，规定出一定期限，强令其在此期限内完成治理任务的制度。”朱谦在《限期治理决定权中的法律问题研究》一文中，认为：“限期治理是指有权机关对特定区域的超标污染源以及造成严重污染后果的污染源，限定其在一定的时间内完成治理任务的行政决定”。 　　分析诸多学者对限期治理制度的定义，本文认为限期治理制度是指国家环境行政主管部门对长期超标排污、导致环境污染严重的项目、企业和行业，依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到一定治理目标的环境法制度。 　　（二）限期治理制度的性质 　　1、行政处罚说。2008年《水污染防治法》第74条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”该法针对超标或者超总量排污的行为，以法律责任形式，规定“责令限期治理”，成为水污染防治领域的一种行政处罚方式。 　　2、行政强制说。汪劲在《中国环境法原理》一书中认为：限期治理“是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施”。《环境保护法》第39条第1款规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭”。该法将限期治理定性为环境行政管理强制措施。 　　3、性质界定。本文倾向于将限期治理制度的定性为行政强制措施。原因在于：一方面，限期治理是行政机关对相对人治理污染活动的干预，具有一定的行政强制性，限期治理和行政强制措施都旨在制止违法行为的发生；并且行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。其二，行政强制措施是行政机关实现行政管理目标的有效手段，符合限期治理督促违法企业达标排污、减少污染的目的。 　　（三）限期治理制度的比较优势 　　1、与环境影响评价制度的比较优势。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。相比而言，限期治理作为环境法上重要的“末端控制”制度，需要做到对环境污染的动态监管和及时治理，有效防止环境状况的继续恶化。具有在环境执法过程中全程监控和治理的动态优势，是环境影响评价制度前期所不能预料和监管到的。 　　2、与三同时制度的比较优势。“三同时”制度，是指建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。适用于新建、扩建、改建项目，技术改造项目和一切可能对环境造成污染和破坏的建设项目。然而，事后的限期治理制度是对企业落实“三同时”在延迟时间上的限制性要求。例如企业如果未能严格落实三同时制度，而急于投产使用造成超标排污，三同时制度就丧失了管控的功能，限期治理制度即可以对企业超标排污进行规制。 　　二、我国限期治理制度存在的问题 　　（一）限期治理决定权的问题 　　《环境保护法》将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府，且具有级别性。第二十九条第二款规定：“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”行政授权必须有法律、法规的明文许可，在诸单行立法中，只有《固体废物污染环境防治法》是通过法律明确规定有各级人民政府授权由环保部门行使限期治理决定权的。 　　（二）限期治理执行期限过于宽松，弹性较大 　　1996 年 8 月国务院发布的《国务院关于环境保护若干问题理论研究的决定》明确规定，从 1996 年 8 月 3 日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的