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“小金库”猖獗及其治理的法律路径 　　“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账本的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。“小金库”问题是长期形成的一个顽疾,唯有依法治理,才能在根本上消除“小金库”现象。 　　“小金库”问题由来已久 　　“小金库”有百害而无一利,“小金库”影响着政府职能的转变,使不少部门热衷于罚款、创收,而不是为民执法、服务群众。养成习惯后,一些政府部门的职能异化为创收部门,形成阻碍改革开放的利益集团。“小金库”的存在,不仅导致会计信息失真,扰乱市场经济秩序,造成国家财政收入和国有资产的流失,削弱政府宏观调控能力,影响经济平稳较快发展,而且诱发和滋生一系列腐败问题,严重败坏党风政风和社会风气,是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤,应当根除。 　　早在1989年11月14日,国务院就发出《关于清理检查“小金库”的通知》,发现1989年之前的几年,不少机关、团体、企业和事业单位,违反国家财经制度,私设各种形式的“小金库”,屡禁不止。该通知主要清查1988年和1989年列入“小金库”的各项收支,以及历年滚存的“小金库”结余。 　　此后,财政部和国务院大检查办公室作出《贯彻落实国务院的具体规定》,规定了小金库当时的概念:凡侵占、截留国家和单位的收入,化大公为小公,化公为私,未列入本单位财会部门收支,私存私放的各项资金,均属小金库,并界定了清查小金库的内容和范围: 　　(一)截留的各种生产经营收入。(二)非法侵占国家和单位资财的收入。(三)虚列支出、虚假冒领的收入。(四)私自将投资、联营所得转移、存放外单位和境外的收入。(五)隐匿“回扣”、佣金、好处费等收入。(六)截留各种违价收入和外汇收入。(七)截留应上交财政的各项罚没收入。(八)截留其他各种收入。 　　1995年5月4日,国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行清理检查“小金库”意见的通知》,要求对1993年以来“小金库”各项资金的收支数额,以及1992年底“小金库”资金的滚存余额,进行重点清查。此后,财政部、审计署、中国人民银行发出《关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知》,加强清查工作。 　　2001年8月8日,为了规范金融机构财务管理,杜绝海外“小金库”的产生,财政部发出《关于严禁金融机构在海外设立小金库的通知》。 　　2009年4月23日,中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合制定和颁发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。此前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》,决定在全国范围内深入开展 “小金库”治理工作,2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理,然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。 　　2009年5月31日,中共中央纪委、财政部、监察部、审计署制定了《“小金库”治理工作举报奖励办法》,对举报“小金库”有功的单位和个人给予奖励,按照查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款、罚款合计金额的《设立“小金库”设立和使用“小金库”款项违纪行为适用若干问题的解释》,对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为的处理依据作了明确规定。 　　可见,分别在上个世纪80年代和90年代,中央政府就采取措施治理“小金库”,说明“小金库”问题由来已久。在社会实践中,“小金库”在行政机关、事业单位、社会团体和国有企业中是普遍现象,不设“小金库”的单位或部门反而是少数,甚至是例外,只是“小金库”有大有小而已。从2010年开始,执政党与中央政府联合行动,将治理“小金库”与党纪处分挂钩,并发动群众治理“小金库”,足以说明治理“小金库”的必要性。 　　“小金库”滥觞于潜规则 　　“小金库”主要有七种来源:违规收费、罚款及摊派形式“小金库”;用资产处置、出租收入设立“小金库”;以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;经营收入未纳入规定账户核算形式“小金库”;需列支出转出资金设立“小金库”;以虚假发票等非法票据骗取资金建立“小金库”;上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。 “小金库”资产不是来源于单位的滥用职权,就是来源于别单位领导的滥用职权,因此,“小金库”来源于滥用职权的潜规则。 　　单位请客、送礼、发奖金、发福利、讲排场、摆阔气,没有预算资金时“小金库”可以解决这些问题。个别单位领导出入高档消费场所,过灯红酒绿的生活,给上级单位或领导送礼,用物质笼络群众,没有“小金库”无法出账。至于行贿、贪污、挪用公款和私分国有资产,“小金库”比大账更便利。“小金库”存在于大账之外,具有隐蔽性,出了问题难以查证,致使收支自由,随意性很大。凡是有“小金库”的单位,其个别领导既认