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县域公务员晋升制度安排及其现实异化剖析 　　摘要：职务晋升难、工作强度大、工资待遇低是摆在县域公务员面前的现实问题。为此，中央颁布了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，为县域公务员拓宽职级晋升通道，至此，县域公务员存在职务晋升、级别晋升和职级晋升三种形式。职务分为领导职务与非领导职务，它们都由职位所决定；级别居于次要地位，并从属于职务，一般意义上的晋升是指职务晋升。但从实践来看，在县乡基层，职务晋升的制度安排往往会发生异化，出现法律之外的许多形式：职务层级细化，“排位”晋升，职务的“明升暗降”，以及“股级干部”的长期存在等。作为新制度，县域公务员职级晋升正在全国范围内实施，许多理论与实践上的争议问题仍需要进一步探讨解决。 　　关键词：县域公务员；制度安排；职务晋升；级别晋升；职级晋升 　　中图分类号：D6303文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0014-06 　　县域公务员职业发展，被看作晋升“天花板现象”，[1]一直以来备受社会关注。为了解决这一现实问题，更好地调动基层公务员的工作热情，2015年，中央颁布了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见（以下简称《意见》），这是全面深化改革过程中的重要一环，也被认为是公务员制度改革的重大突破。在许多学者看来，《意见》的颁布实施将会解决长期以来基层公务员待遇低、晋升难的问题，也将有效消除基层公务员中的“官本位”现象，被视为当前基层社会治理的一剂良药，[2]但该项新政策的贯彻实施究竟能产生什么效果还有待进一步观察。无论如何，我们都需要首先了解县域公务员晋升现状，分析晋升制度及其运行中存在的问题，在此基础上“对症下药”，也为各地在贯彻落实新政策过程中出台各项具体举措提供理论参鉴。 　　一、 制度层面上的职务晋升与级别晋升 　　根据《中华人民共和国公务员法》（下称《公务员法》），公务员晋升分为职务晋升与级别晋升，这是两种不同的晋升类型。以下将着重考察职务晋升与级别晋升的制度安排，并对《意见》施行后可能产生的变化进行分析。 　　1.职务晋升的制度安排。职务又划分为领导职务与非领导职务。在县域范围内，除了一些特殊的“高配”现象，公务员的领导职务一般只有县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。根据组织学一般理论，这是一个金字塔形结构（图一所示）。 　　一般意义上的晋升是指职务晋升，而职务又分为领导职务和非领导职务，因此，职务晋升包括领导职务晋升和非领导职务晋升。领导职务晋升受到《党政领导干部选拔任用工作条例》（下称《选拔任用工作条例》）的规范。党政领导干部就是拥有领导职务的公务员，也就是我们日常所说的“官员”，是政治精英中的优秀代表。 　　为深入了解县乡基层“官员”晋升情况，我们还需要将其领导职务与职位结合起来，将其职务与部门组织结合起来，也就是说，我们需要知道各职务层次的党政领导干部在县乡领域范围内对应于什么具体岗位。一般而言，正处级党政领导干部对应于县委书记、县长、人大主任和政协主席，副处级党政领导干部对应于县党委副书记、县党委常委、副县长、人大副主任和政协副主席，还有一些重要乡镇和开发区的书记、镇长或主任等。正科级党政领导干部一般是县直部门正职领导和乡镇的党委书记、乡长和镇长。团县委书记一般是正科级，县委党校校长一般由县委副书记兼任，常务副校长是正科级。副科级一般就是县直部门的副职领导和乡镇的副书记、副乡长或副镇长。 　　相比于领导职务，非领导职务就陌生许多，虽然《公务员法》有明文规定，但并不详细。非领导职务与领导职务有何关系，非领导职务又该如何设置，需要参照2006年颁布的《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》（以下简称《办法》）加以考察。根据该《办法》，巡视员相当于厅局级正职，副巡视员相当于厅局级副职，调研员相当于县处级正职，副调研员相当于县处级副职，主任科员相当于乡科级正职，副主任科员相当于乡科级副职。同时，该《办法》第5条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区机关设置主任科员以下非领导职务；乡镇机关设置科员、办事员非领导职务。”由此可知，县乡区域一般只存在主任科员、副主任科员、科员和办事员这四类非领导职务（如图2所示）。 　　党政干部职务晋升就是指由低职务晋升到高职务。在领导职务中，由副科级晋升到正科级，由正科级晋升到副县级，由副县级晋升到正县级，或者直接越级晋升；在非领导职务中，由办事员晋升到科员，由科员晋升到副主任科员，由副主任科员晋升到主任科员，或者直接越级晋升。不仅如此，晋升也可以发生在领导职务与非领导职务的转任上，比如，主任科员晋升（转任）为副县级领导职务；乡科级正职领导职务晋升（转任）为副调研员非领导职务。 　　领导职务晋升与非领导职务晋升有各自的条件和要求。根据《选拔任用工作