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城乡建设用地增减挂钩政策利弊剖析 　　【摘要】城乡建设用地增减挂钩政策是我国实施的一项重要的土地管理措施，目的是支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境。文章分析了我国城乡建设用地增减挂钩政策实施取得的成就及存在的问题，反思了当前以“项目区”为中心的增减挂钩政策，提出了增减挂钩政策继续推行的创新思路。 　　【关键词】城乡建设用地 增减挂钩政策 土地发展权 创新思路 　　【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A 　　城乡建设用地增减挂钩政策是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。该政策是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。 　　城乡建设用地增减挂钩政策的形成背景 　　从20世纪90年代后期开始，我国一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，2000年6月，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。” 　　为贯彻落实中发〔2000〕11号文件精神，国土资源部发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。之后，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）也提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。 　　为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，国土资源部组织开展挂钩试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。试点工作初期，增减挂钩试点数量有限且试点项目区直接由国土资源部批准和指导、管理，自2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，有关省区市负责试点项目区的批准和管理。 　　城乡建设用地增减挂钩政策的实施现状 　　取得的成就。首先，城乡土地得到了较为优化的配置。从目前全国各地的试点情况来看，实行挂钩政策之后，各地的农业耕地面积有所增加，城镇建设用地的开发也基本上实现了国土资源部下发的各项指标，农村建设用地的使用效率得到显著提升。农民通过土地置换集中居住，实现了农村土地集约利用的目标，合理调整了城乡土地的布局与结构，使得城乡土地得到了较为优化的配置。 　　其次，推动了社会主义新农村建设，改善了农民的生活条件。挂钩政策实施后，推动了农民集中居住，政策积极效应开始显现，农民居住环境得到了明显改善，农村公共基础设施与公共服务也得到明显改善，农村公共服务与公共产品质量得到了明显提升。过去的宅基地居住模式中，农民居住环境脏乱差，现在得到了明显改观，政府利用较小公共成本提供更高质量的公共服务，推动了社会主义新农村建设进程。 　　最后，推动了新型城镇化的发展进程。在当前试点的一些地区，通过宅基地换房、宅基地换社保等措施，直接推动了农民进入城市的步伐，加速了农民向中心城镇、集镇集中，加快了城镇化的进程与速度。在实施土地增减挂钩政策后，集体建设用地交易中获得的收益大部分返还给农民，改善了农民的生活条件与质量，也给农村集体经济的发展提供了资金支持，农村集体组织也分享到了新型城镇化进程带来的好处与红利。 　　存在的问题。首先，政策推进盲目，缺乏统筹安排。“增减挂钩、占补平衡”政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子，增加了复垦耕地，那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来，各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地，不少地方违背农民意愿，采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进，农民意见很大。 　　这种政策对地方政府与开发商而言，等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，还可以不突破中央规定的18亿亩耕地红线。同时，有些地方在实施增减挂钩的过程