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建立完美大城管体制破解城市管理困境 　　党的十七大报告提出：要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。服务型政府的发展目标对城市管理工作提出了更高的要求，如何提高城市管理效力，为群众提供更高水平的生活工作环境也就成了当前城市管理工作的首要任务，但是我国现有的城市管理体制模式显然已经成为制约城市管理水平有效提升的瓶颈。如何突破体制瓶颈，探索出更加合理高效的体制模式是当前城市管理领域亟需探讨的课题之一。 　　 　　一、“大城管”体制模式的建立与完善的必要性 　　 　　（一）“大城管”体制模式的建立与完善是由新时期城市管理的内涵、特点、性质、目的所决定的 　　准确把握城市管理的基本内涵、特征及其目的是“大城管”体制模式建立和完善的前提和重要保证，不能够正确理解城市管理的基本内涵就无法深入系统研究“大城管”体制，也无法保障“大城管”体制模式的科学性。 　　1.城市管理的基本内涵。城市管理具有多角度、多层次的含义。到目前为止，对什么是城市管理，国内还没有形成一个统一的概念。因为城市管理工作的复杂性、系统性、广泛性，对城市管理职能的科学界定难以把握，过宽过窄都不利于城市管理效力的提升。作为城市政府的职能部门――城市管理局（行政执法局）往往是指狭义上的城市管理，即对城市市政基础设施的管理和公共空间环境的管理，以及相关的行政执法活动。“大城管”模式应当以这些职能权限为依据，将这些基本的职能从分散的各个职能局统一起来，形成工作效力较强的政府服务机构――城市管理局（行政执法局），这才是“大城管”模式所要解决的首要问题。 　　2.城市管理的特点。城市管理是一项系统而复杂的工程，是城市政府的主要职能，具有广泛性、动态性、综合性的特征。在广泛性方面，包含对市政、城市规划、城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。在综合性方面，现代城市是高度复杂的社会综合体，社会、经济、环境资源等系统，具有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互影响，相互制约，并同外界环境有着密切的联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。在动态性方面，在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，深化改革、扩大开放和发展社会主义市场经济过程中各种社会矛盾随之增加，城市管理的理念和模式也要不断创新。 　　3.城市管理性质。城市管理具有公共性质，城市管理部门存在的目的和职能，就是为人民群众的利益和需求服务。公民及其组织的各种直接需求，需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。这些社会生产过程就是提供服务的过程（这里所指的服务同产出不一定具有实物形式）。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。城市管理工作是政府公共服务性的重要体现之一。 　　4.城市管理的目的。城市管理的公共服务性决定了城市管理的目的，即维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终要体现在管理的效益上，也就是提供公共服务的能力和水平，即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源，实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。从根本上讲城市管理的最终目标，是改善城市的生产生活环境，促进生产力的发展和人民生活的改善。 　　 　　（二）“大城管”体制模式的建立与完善是由当前城市管理面临的体制困境决定的 　　1.城市管理的职能权限尚未得到科学、明确的界定。长期以来，城市管理的职能权限往往来源于行政命令，缺乏法定依据，这种管理方式不但容易造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意，也造成了违法执法、违法行政的现象层出不穷。虽然国务院颁布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但是，这依然只是城市管理职能的某一方面的规定。总体来看，城市管理职能权限依然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化，当前全国各地城市管理在职能的划分上并没有一个确切可依的标准，往往都是根据各自实际来决定城市管理职能权限。目前，如何根据城市管理的特点确定城市管理的权限范围，是一个亟需探讨的问题。 　　2.科学的管理体制难以形成。当前的理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是