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我国公务员身份保障权利救济制度缺陷剖析 　　我国《公务员法》第二条规定，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。按照本条规定，在中国共产党和各民主党派机关、行政机关、人大和政协机关、法院和检察院中履行公职的六类人员皆属于《公务员法》的调整范围。显然，《公务员法》中对公务员范围的界定比《国家公务员暂行条例》将公务员的范畴仅限定于行政机关要宽泛得多。为实现对国家事务的全面领导，将除行政机关中履行公职的人员以外的其他五类人员，全部纳入公务员范畴进行统一管理是有其合理性的，符合中国实际。但由于相关救济制度没能和《公务员法》实现无缝衔接，就产生了我国公务员身份保障权利救济的救济对象缺乏区别对待的问题。身份保障权的概念来源于西方，其基础是政务官与事务官的划分。西方国家公务员的身份保障权的救济是专门针对事务官的，不包括法官、检察官（但西方对法官和检察官的保护更加严格）。我国公职人员的特殊性在于，没有政务官与事务官的划分，只是我国领导职务系列中的一部分公务员相当于西方的政务官，而另一部分公务员和非领导职务系列公务员相当于西方的事务官。在这里的“相当于”只能说是职务相当，在其他方面有很大的区别，不能相提并论。这种范围广泛的公务员界定，使得在公务员权利救济方面产生了很多问题。 　　一 对党政系统领导成员进行权利救济的困境 　　我国《公务员法》第三条规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督……另有规定的从其规定。”这里的规定是指《宪法》、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等，这些法律对部分领导成员，特别是对国家机关的领导成员的产生、任免、监督做了相应规定。其中，能够对领导成员的身份及职务产生影响的就是关于其产生、任免的规定。《公务员法》使党管干部原则获得了法律地位，但并没有对党如何起作用进行详细规定，所以党的相关规定，如《党政领导干部选拔任用工作条例》就成为贯彻党管干部原则的具有可操作性的规定。我国领导干部主要包括党政两大系统的领导干部，由党直接任免的是党的系统的领导干部，而政府系统的领导干部的任免虽不是由党直接完成，通常都要经过相应人大或人大常委会的表决通过，但党委对任免的领导干部的人选具有决定性作用。 　　党在掌握了关于政府系统领导干部的任免等涉及领导成员身份的权力的同时，一方面，《公务员法》并未就该系统领导成员的身份保障权受到侵犯时的救济做出特殊规定；另一方面，在党的相关规定中，如《中国共产党纪律检察机关控告申诉工作条例》受理的事项并不涉及党员作为公务员的相关事项，更不受理党员作为公务员的身份保障权受到侵犯时的救济事项。这样，政府系统领导成员的身份保障权受到侵犯时，也只能和普通公务员一样，按照规定向有管辖权的行政机关寻求救济，或者在本系统内寻求救济，其实也是行政救济。 　　尽管法律规定公务员权利救济机关拥有对领导成员的身份保障权实施救济的权力，但这无论是理论上还是实践上都讲不通。第一，二者分属于不同的系统，任何法律都没有规定行政机关的决定对党的部门有什么约束力；第二，任何行政机关都是受相应级别的党委领导的，下级如何对上级的决定进行审查，审查后的结果如何执行？第三，即便直接做出任免决定的不是党委而是相应级别的人大或人大常委会，那么，行政机关如何对自己的产生机关的决定进行审查，这种审查结果又有什么法律效力呢？上述这些悬而未决的问题使得政府系统领导干部的身份保障权的救济存在着诸多困惑。 　　这样的困惑同样存在于党的系统中领导干部的身份保障权利救济。按《公务员法》规定，中国共产党机关的公职人员属于公务员，既然中央和地方各级党委和纪委的专职领导成员也是公务员，那么他们的身份保障权受到侵犯时能否向《公务员法》中规定的公务员权利救济机关寻求救济呢？这一点在《公务员法》中并没有做出规定。如果答案是“可以”，那么，救济机关的决定能够对共产党机关产生效力吗？法律依然没有给出答案。这些无法确定的问题造成了对共产党机关中的工作人员的身份保障权进行救济的困境。 　　二 对法官与检察官进行权利救济的困境 　　在我国公务员队伍中，作为司法队伍主力的法官和检察官是两个非常特殊的群体。法律是维护社会正义的最后一道屏障，法官则被誉为社会正义的守护神。法官这个职业处于各种利益的交汇中心，所以法官也会面临各种世俗压力甚至生命危险。因此，从法官的从业资格、道德操守、权利、义务到权利受到侵犯时的救济都应当有更为严格的规定。但就法官的权利救济而言，我国并没有做出特殊规定，法官的身份保障权也不例外。 　　对于法官的管理，我国有《法官法》、《人民法院组织法》等法律法规，所以按照特别法优于普通法的原则，对法官的产生、任免等事项按照《法官法》等相关法律法