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我国城市社区治理法治化剖析 　　摘要：我国城市社区建设和治理改革是基于社会发展需求在借鉴国外社区发展经验基础上由政府主导和推动的一场制度变革。在推进社区建设和治理改革过程中必须坚持法治化进路以保障改革的权威性和提高改革的实效性。在过去二十多年的探索实践中，我国城市社区治理法治化取得了较为突出的成就，但仍存在着相关立法内容滞后、制度设计不科学、法律缺乏实效等问题，需要通过采取提高立法质量、加大法律实施资源投入等措施来加以解决。 　　关键词：社区治理；法治化；复合共治 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2014）02-0064-05 　　法律在社区治理中扮演着重要角色。一方面，法律在推动制度变革方面具有其他社会规范无法比拟的独特优势，现代国家的制度改革大都通过法律变革而实现，社区治理同样离不开法律的保障。另一方面，在依法治国已经成为我国基本治国方略的时代，一切改革措施都要符合法治的理念、价值和原则，才具有合法性和权威性。有鉴于此，本文选择对我国社区治理法治化这一问题进行较为细致的考察和分析。考虑到我国过去二十多年的社区治理基本上都是在城市中展开，本文将研究范围限定于城市社区治理的法治化。 　　一、我国城市社区治理兴起的历史背景及其实践 　　我国城市基层社会管理体制经历了一个复杂的变迁过程。新中国成立后，人民政府宣布废除保甲制度，转向通过城市基层政权和居民自治组织来实现对基层社会的管理。伴随着1954年《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》的颁布，街道办事处和居民委员会建设获得了法律保障并得以全面展开，以街道办事处和居民委员会为主体的街居制逐步确立。 　　在街居制发展的过程中，另一种基层社会管理体制――单位制也开始产生并逐步定型。随着高度集中的计划经济体制的确立，国家通过政权力量将城市社会中既存的经济和社会文化组织改造成单位。单位不仅是专业化的工作场所，也变成了一种负责把居民家庭和社会生活以及政治管理统和在一起的社会组织。在单位制下，单位成员完全依附于单位，各种生活服务等需求都由单位来提供。1949年-1958年间，单位制和街居制在城市中处于各自发展的状态。1958至1976年间，随着大跃进、人民公社运动以及“文化大革命”的全面铺开，单位体制日益牢固和膨胀并成为主流。 　　20世纪70年代末中国开启了改革开放的进程，逐步由计划经济向市场经济转轨并引发了社会结构一系列变化。首先，随着所有制结构的变动，体制外的社会成员逐渐增多，国家无法再通过单位体制控制那些体制外的社会成员。其次，市场经济推动了国有企事业单位的改革，越来越多的单位在市场压力和效率原则的驱动下，开始改变单位办社会的状况，将其承担的社会福利、管理和服务职能剥离出来并推向社会。再次，旧的城乡二元治理结构逐渐被打破，大量农村剩余劳动力涌入城市，这些流动人口大多数散居在城市社区中，其计划生育、子女教育以及日常生活服务等多方面的需求和管理问题需要解决。这些变化使以单位制为基础的基层社会管理体制难以发挥作用，必须代之以新的基层社会管理体制。 　　为了解决单位制解体后引发的基层社会管理难题，政府开始恢复街居制。1980年全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》，街道办事处和居民委员会得以重建。恢复后的街居制承担了基层社会管理的重任，成为后单位时期社会整合的基础平台。然而随着经济改革的深入和社会的持续转型，城市基层管理中出现了许多新情况，导致了基层社会管理与服务的负担越来越重。街居制面临着职能超载、职权有限和角色尴尬的现实困境，社区制开始逐渐浮出水面。 　　作为一种新的基层社会管理机制，社区制在我国经历了一个逐步探索与发展的过程。1986年，民政部正式提出在城市开展社区服务的构想并在全国推广，社区概念第一次进入中国政府基层社会管理实践。随着社区服务的普及和深入，社区服务承担的项目越来越广泛，远远超出了社区服务所涵盖的内容。在借鉴国外社区发展先进经验的基础上，民政部于1991年提出了社区建设的概念。2000年11月，作为我国社区建设纲领性文件的《民政部关于在全国推进社区建设的意见》出台。此后在中央推动下各地掀起了社区建设的热潮，涌现出了多种带有实验性质的社区建设模式，如青岛模式、上海模式、沈阳模式、江汉模式、鲁谷模式和盐田模式等，其中代表性的有上海模式、沈阳模式和江汉模式。 　　上海模式将社区定位于街道范围，街道成为社区建设和管理的平台，在市、区、街道和居委会共同构成四级管理网络的基础上，构建社区管理领导系统、社区管理执行系统和社区管理支持系统，共同致力于社区建设和发展。上海模式运用政府控制的资源进行自上而下的社会整合并强化了街道作为基层政府的功能，沈阳模式的核心是实行社区自治和