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浅述对口支援机制 　　摘要：实施多年的对口支援实质上是有中国特色的横向财政转移支付行为。其在发展国民经济、促进民族团结、维护社会稳定等方面发挥着重要的作用,但对口支援存在诸如指令性强、量化程度不高等方面的问题。对于对口支援的改革，学界有共识，但对口支援的改革方向以及能否以对口支援为基础构建我国的横向转移支付制度却有着不同的观点，本文在梳理对口支援制度的基础上，提出对口支援不能成为构建我国横向转移支付制度基础的观点，并对此进行论证。 　　关键词：对口支援; 构建; 横向转移支付 　　 　　一、对口支援概述 　　（一）对口支援的概念与作用 　　中国特色的对口支援是指经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持,是一种基于财政平衡视角下的政府行为。几十年来,我国的对口支援行动渐趋成熟,其规模不断扩大,由结对子到举国行动；内容日渐丰富,由初期的物资、硬件、扩展到人才、技术、软件支援；战略功能渐趋成熟,从输血型向造血型战略功能转变。从总体上看,对口支援在我国的社会经济生活中,尤其是在促进经济欠发达地区和民族地区的社会经济发展、增强地区间的沟通与交流以及加强民族团结等方面发挥了相当积极的作用。 　　（二）对口支援机制的特点 　　1、对口支援具有某些横向转移支付的特点，与横向转移支付制度联系密切。有学者认为，虽然我国始终未曾在文献中将对口支援表述为横向转移支付，但从本质上来说，对口支援就是横向转移支付的表现，只是因为属于政策层面的操作，对口支援和法制化的横向转移支付制度存在较大的差距，因此，该学者将其界定为“横向转移支付的雏形”。 　　2．对口支援在内容上更为多样，超出了财政转移支付的范畴，其目的不局限均等化的社会公共服务上，而在民族团结、灾害救助、扶贫开发等多方面发挥了自己的作用。 　　3、对口支援的实施机制具有明显的政策性导向，带有强制性。由于相关法律的缺失，对口支援机制主要是作为一种政策措施来落实的，因此，具有明显的政策性。这与对口支援制度产生的历史背景有着密切的关系，对口支援制度产生于计划经济时代，当时政治动员可以发挥较大的作用。但在市场经济的语境下政治动员式的对口支援缺乏激励效应。这也是对口支援制度需要改革的一个重要原因。 　　（三）对口支援实施过程中存在的问题 　　1、对口支援的法律属性不明确，制度不健全。既具有横向财政转移支付的特征,又具有纵向财政转移支付的性质,不仅导致对口支援的属性较为模糊,而且使得对口支援的定位不是很明晰。对口支援与我国现行政府间财政转移支付体系之间的关系不明确。 　　2、对口支援严重依赖中央的权威，激励机制不健全。多年来对口支援仍然是政治动员式,是基于政治任务而非法律义务自发生成的行动。总体上讲，财政分权要求地方政府为辖区民众谋福利,加之支援地和受援地利益和目标取向存在一定差异,作为政治责任的无偿援助机制存在严重的激励不足问题。 　　3、对口支援存在多头管理，缺乏有效的评估机制的问题，某些情况下会引发政府间的不正当竞争。由于对口支援的政治任务属性,赋予更多的感情因素,存在着不惜代价，雷大雨小的行为倾向,其对支援地乃至其他地区经济和社会影响很少得到评估,甚或认为评估会伤感情。 　　二、能否以对口支援为基础构建我国的横向支付制度的讨论 　　对于能否以对口支援为基础建立起我国的横向转移支付制度学者们存在一定的分歧。有学者认为，我国可以考虑以对口支援为基础，参考德国的做法，构建起中国式的横向财政转移支付制度。其理由是：将对口支援局限为“临时性的应急措施”，不一定能满足中国区域协调发展的需求。再者，其将现有大部分对口支援的内容纳入纵向财政转移支付的范畴，存在过高估计中国纵向财政转移支付效果的倾向，不利于充分发挥地方政府的积极性和自主性。因此，应当改革我国的对口支援机制，将其作为地方政府间横向财政转移支付制度的现实基础，进而完善我国的财政转移支付制度体系，推动区域协作和协调发展。 　　有学者则认为，对口支援机制的改革方向是将其定位为临时性的应急措施,仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用它,不宜继续扩大其规模和实施范围,更不应将其常态化。现行对口支援中对欠发达地区和民族地区的援助、对口扶贫协作、支援三峡工程等重大建设项目，以及教育部组织实施对口支援西部地区学校计划等都应当纳入政府间纵向财政转移支付体系中,统一由财政部门按照规范化、科学化和民主化等要求用于地区财政平衡和公共服务均等化。 　　我国的基本国情与德国有着巨大的差异，我国是多民族国家，各民族虽团结一致，但难免出现一些偶发性事件影响地区间财政关系，且我国区域间、城乡间收入差距相对较大，我国宪政化程度远不及德国，政府间权责划分不明确。横向转移支付制度的建立也缺乏有效的矛盾协调机制和完善的各地政府