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县级财政摆脱困境的思考 　　摘 要： 目前广大县域财政形式不容乐观，究其原因主要体制尚未理顺、缺乏优势税种、财 政支出负担重、资金使用效益低、监督制度不完善等。摆脱县级财政困境，必须理顺体制， 合理调整利益关系：发展县域经济，拓展税源；优化支出结构，提高支出效益；深化财政管 理改革，规范财政运行机制；加强财政监督，确保财政资金合理使用。 　　关键词：县级财政 理顺体制 财政运行机制 　　中图分类号：F810.2文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2008）02-049-02 　　 　　一、县级财政的困难表现 　　 　　1.财政收入偏低，非税收入增长过快。在2000多个县中，地方财政收入超过1亿元的县共有631个，占总县数的28.6%，地方财政收 入在1亿元以下的而非贫困的县969个，占44%，贫困县占27.3%，两者合计占到71.3%。县级 财政整体收入低、贫困县占多数。 　　由于县级政府没有税收立法权，较低的财政收入和财政支出的刚性增长导致许多县市专项收 入和收费罚款名目繁多，预算外的非税收入比重不断增加，相当部分县市非税收入都超过了 40%，带来了一系列的社会经济问题：预算外收入的过度膨胀成为影响税收增长的严重障碍 ，分散政府的财力，腐蚀税基；由于非税收入缺乏监督，资金使用效率不高，更容易滋生腐 败现象；尤其是地方政府在农村乱集资、乱收费、乱摊派，“三乱膨胀”，农民非税收负担 急剧增长，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。 　　2.财政赤字严重，公共服务职能弱化。县乡财政虽然收入不多，但是支出项目却十分繁多，财政赤字比较严重，我国县级财政赤字 面一度曾高达40%以上。财政支出按其用途大致可分为三个部分：行政支出、公共支出和发 展支出。我国大部分县（尤其是中西部地区）的财政支出中行政支出占了绝大部分，有80% ～ 90%是用于保证工资发放和维持事业进行，公共支出和发展支出不足。由于财政困难，在保 证工资发放和运转后，县乡政府还要全力确保农村义务教育的投入，因而已无财力干其他事 情 。目前政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县乡本级财政对农业几乎没 有多少投入。同时县乡财政对农村社会保障基本没有投入，农民自身的各种保障主要依靠传 统的家庭。 　　3.债务负担沉重，财政金融风险加大。乡村财政是县级财政的基本组成单位，据统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡债务 1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负责20万元。县级本 级财政负债构成则更为复杂，也更为严峻，主要有以下几类：一是向外国政府和世行、亚行 等国际金融组织的借款，主要用于造林、卫生结防和改水等项目，还款能力低；二是国债转 贷资金还款债务和专项资金配套所形成的债务；三是财政周转金还款债务和预算调度资金欠 款；四是基层金融机构治理整顿过程中所发生的清兑债务，包括兑付农村合作基金会借款、 兑付供销合作社社员股金和兑付城市信用社存款等。 　　县级政府的债务大都是向银行举债的，银行的钱除了自身的资金外，主要是企业、居民的存 款。如此下去，不仅县级政府的财政不堪重负，十分危险，而且有可能形成银行的呆账、坏 账，对这种潜在金融风险必须特别予以高度的重视。 　　4.虚增财政收入，影响经济健康发展。县级财政收入不真实，普遍存在虚增财政收入的问题已是公开的秘密。在我国，下级财政收 入的增长在客观上不仅能够增强上级政府的财政调控能力，也能够体现出下级政府的正绩。 由此导致一些县级政府在财政处理上虚列收支，填补收支缺口，制造虚假平衡。一方面，通 过在预算科目上做文章，将预算外收入通过“调入资金”强行调入预算内，或将已实现的支 出转入“暂付款”或“其他应款”等隐匿不报虚减支出，经过人为技术处理后达到账面收支 相抵，甚至还“略有节余”；另一方面，通过税收征管虚增财政收入。财政“空壳”现象造 成的后果更为恶劣也更危险，不仅使财政工作运行成本提高，掩盖了县级财政的真实状况， 更使政府在宏观决策中得不到准确信息，为经济健康发展和基层政权建设增加了安全隐患。 　　 　　二、县级财政困难的原因分析 　　 　　1.体制尚未理顺。(1)财权和事权不对称。分税制改革之后，财权层层向上集中，事权则逐级下放，一方面， 财 政收入上收。中央把增值税和消费税两大税种上划，县需要将75%的增值税和100%的消费税 上交中央财政，税收增长部分还要按1∶0.3的比例由中央拿大头。当前是60%的财权集中到 中央，60%的事权下放到地方，到2000年中央本级财政收入占全国财政收入的55.2%，省级财 政集中程度从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均递增2%。另一方面，事权下放 ，支 出下移。这在基础教育