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土地利用规划中公众参与研究综述 　　摘要：对我国的土地利用规划中公众参与作了简要介绍，总结了一些学者提出的公众参与存在的问题和建议。 　　关键词：土地利用规划；公众参与；研究综述 　　 　　 土地利用规划作为土地管理的“龙头”，起着保护耕地、优化土地利用结构等重要作用，但是目前以政府和规划专家为主体的“精英式”的土地利用规划往往脱离社会，缺乏可操作性和广泛的监督[1]。我国土地利用规划没有很好地发挥作用的一个重要原因就是在土地利用规划中公众参与的缺失和发展的不完备。为此，本文将众多学者对我国现阶段土地利用规划中公众参与所做的研究进行了归纳总结，旨在阐明当前公众参与的现状及存在的问题。 　　1土地利用规划中公众参与的概念及兴起 　　 1.1概念 　　 公众参与理论的先驱学者安斯坦论到，公众参与（public participation）是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑[2]。公众参与的目的是要达成社会发展的公正、公平和目标群体收益[3]。在中国土地利用规划术语中，公众参与被定义为：规划区内有关部门和公民参与规划的过程[ 4]。 　　 1.2 公众参与的兴起 　　 公众参与最早源于美国的城市规划，国外的公众参与随着城市规划的历史发展阶段（从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划）也随之从“象征性的参与”向“有实权的参与”转变[5]。20世纪60年代后，国外的公众参与制度受到社会各界的重视，各项规划也逐渐纳入了公众参与机制，并作为规划过程中一个极为重要的组成部分，使规划过程由政府本位向公众本位转变[6]。我国将公众参与理念引入到规划界要追溯到上世纪8O年代末期，当时主要应用于城市总体规划和环境规划的研究中，而在土地利用总体规划上的应用较少[7]。目前，我国土地利用规划也开始借鉴西方国家公众参与的成功经验，并在理论和实践上取得了一定的进展，但还仅仅处于初步阶段，有许多问题需要探讨和解决。 　　 虽然公众参与在我国起步较晚，但是公众参与在土地利用规划中的重要作用已被国内众多学者所认识，给予了高度评价，并作为了公众参与兴起的积极推动者。公众参与是对土地利用规划的完善和保障，体现各个利益群体的用地需求和利益，只有建立在公众参与基础上的土地利用规划，才能正确的反映规划区域的客观实际，维护大多数人的利益。 　　2公众参与的研究现状 　　2.1 公众参与的制度现状 　　 郭坚翔就制度现状指出当前我国关于土地利用规划中公众参与的法律规定仅见乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告，以及征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，然而针对公众参与在土地利用规划中的明确法律规定则没有看到[8]。 　　 何敏提出了土地利用规划中公众参与尚未成为土地利用规划中的一个必备环节，缺乏明确的法律法规给予制度保证，除之前颁布的《城市规划法》外，尚未出台土地利用规划法或区域规划法等类似法律规范[9]。 　　2.2城市土地利用规划中的公众参与 　　 针对城市土地利用规划中公众参与，吴未和陈锦富学者具体研究了三种参与方式，并对三种方式优缺点作了分析，一是把规划设计方案通过展览、宣传、新闻媒体等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，这也是最普遍的方式，但不是真正意义上的公众参与；二是由少数“精英”垄断过渡到普遍的公众参与，这也是一种常用的传统方法，但是由于这种参与是被动的，范围局限于有限问题，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性；三是由局部过渡到整体，在一定社区范围内召集有影响的居委会居民参加，广泛征求意见，然后充分协调，吸收其合理成分作为规划决策的依据，该方式是面对面的，针对性强，效果明显，参与程度也比较高，但是也存在一定局限性[10~11]。 　　3我国当前公众参与存在的问题 　　 我国土地利用规划中的公众参与与西方国家相比还仅仅处于一种起步阶段，没有明确的法律法规，未形成完全意义上的公众参与，目前的公众参与无论在面上或是深度上以及最终对公众意见的采纳上仍十分的有限，公众参与不少问题需要我们思考和解决。 　　 当前我国公众参与土地利用规划缺乏主动性，不具有代表性，影响力低。 　　 公众参与土地利用规划编制的程度较低。 　　 公众参与缺乏明确的法律法规给予制度保证。公众参与实际上只是一种自觉与自发行为，缺乏约束；公众的民主意识和文化素质还有待提高。 　　 总的来说，我国公众参与制度在土地利用规划中的建立和实施还处在起步阶段，发展也不过最近一二十年，在实际规划过程中还存在很多不足，公众参与的对象和范围还不是很明确，急需立法给予完善，在实施过程中也存在很