土地使用制度改革的“突破”.docVIP

土地使用制度改革的“突破” 　　自贡试验一个最突出的特点是：敢于抓住要点难点，施行改革“攻坚”。 　　目前，自贡统筹城乡发展的试验，已经从“全面展开”的“启动阶段”，发展到“重点突破阶段”。这一阶段的任务是“推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制。”就是要开展土地管理制度改革；就业与社会保障体制改革；户籍制度改革；行政管理体制改革；产业发展机制改革；投融资体制改革；公共财政体制改革和公共服务体制改革。 　　把土地管理制度列为第一项改革任务，是正确的也是极有勇气的选择。 　　土地是农业发展的基础，是农村、农民的最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及如何解决城镇发展中的用地问题及农村多项改革的深化，影响到农村经济社会发展中的各个方面，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革。 　　 　　土地使用制度改革的空间有多大？ 　　 　　自贡的土地使用制度的改革试验是围绕产权问题展开的。我国现行的土地制度是城市土地国有，农村土地集体所有，农业用地由农民家庭承包经营。实行农民家庭承包经营制度是农村改革的主要成果，是保证农村经济发展、社会稳定不可动摇的基础。但是，这项制度实行30年来，随着形势的发展，也出现了不少亟须解决的问题。如一家一户的承包经营，土地规模细零化，生产的小型分散化，阻碍土地效益的提高。在从传统生产进入商品生产阶段后，千家万户生产出来的商品无法与大市场对接，形成遍及全国的“卖难”，严重制约农村商品经济的发展，农民收入因此增长缓慢，致富无门。另外，从上个世纪80、90年代开始，一批农民进城务工经商，无暇无人耕种土地，但又由于初入城镇，尚无稳定职业收入，所以又不愿也不敢贸然放弃所承包的土地。这就形成有地的不能好好耕种，甚至抛荒；而留在农村的庄稼里手有心扩大生产规模，却没有足够的土地可种。还有，土地承包权与占有权的不够明晰，给那些一心发“土地财”的官商各路人马，留下夺取农民承包土地以谋取暴利的空间。所以实行土地家庭承包制以来，农民间承包权的纠纷、农民被夺走承包地、失地又失业等严重问题层出不穷，给农业发展、农村社会稳定带来严重冲击。这是土地使用制度问题的一个方面。解决办法是土地承包权的自愿有偿流转。 　　所以，在统筹城乡发展试验中，必须推进土地使用制度的改革。自贡试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安家落户。这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；试验中另一个要点是扩大农业生产规模，发展产业化经营，提高农业效益，增加农民收入。这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障。可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行。土地问题成了试验中的“瓶颈”。 　　但要打破这个“瓶颈”是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要的刚性法规。人们说，在土地流转问题上，有两条“红线”，上头一条是18亿耕地“红线”不可突破，在自贡，则是要严格保护好耕地，在册的农地不可转作他用；下面一条“红线”是农民的“自愿”。有人认为，这两条“红线”上下夹击，土地使用制度的改革空间很小。 　　自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章。 　　他们之所以义无反顾地进行这项改革攻坚，一是改革是试验全局的需要；二是他们深入学习理解中央方针政策和国家有关法规，清醒地认识到这项改革虽然有不小困难，但仍有较多空间。他们说，改革当然要对现有制度有所“突破”，但把改革“突破”与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的。在涉及大政方针的问题上，不能只顾局部利益，各自为政，随意“突破”。遵守国家法度，并不会堵塞改革之路。事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由：一是遵守18亿耕地红线。在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯。这关系国家粮食安全的大局，绝不可随意“突破”。第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益。 　　在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的《土地管理法》仍然规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。”这一规定的好处是肯定了农民承包土地的合法性；但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了《物权法》，明确规定，属于“用益物权”的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。 　　在此之后，2008年10月，中共十七届三中全会通