土地征收环境下公共利益的制度化探析.docVIP

土地征收环境下公共利益的制度化探析 　　摘要公共利益应当是一种制度化的利益,对公共利益进行制度化的构建,以期在征收权行使中对其进行直观而规范化的认定,从而完善现存征收过程中出现的各种问题与矛盾。本文通过对公共利益的不确定性进行分析,进一步从社会存在的现实、公共利益和个人利益的取舍以及司法实践中对其进行制度化构建的必要性,最后从实体和程序两方面对其制度化构建提出初步的思路。 　　关键词征收公共利益制度化 　　中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-205-01 　　 　　“公共利益”是启动征收程序的前提性要件,在征收过程中必须保障公共利益的充分实现,从现实的角度上来说,公共利益应当是一种实在而有可依的制度化的利益。否则,在保障公共利益实现的过程中必然将使其矛盾不断扩张,利益实现充满障碍。然而,法律规定的模糊性以及公共利益本身所具有的极大的抽象性和不确定性,使得在征收过程中出现了许多矛盾和问题,因此,在这样的环境背景下,公共利益制度化的建构显得尤为重要。 　　 　　一、 公共利益的不确定性 　　 　　王利明教授在进行物权法草案讨论时认为,公共利益具有“概念的宽泛性、内容的发展性、不确定性和层次的复杂性”,这样的宽泛式不确定的表述加上公共利益词源本身的含糊性,使得公共利益的认定的实际操作中出现困境。这种不确定性主要是从利益所涵盖的内容和受益对象的范围及其确定方式这两个方面的不定性表现出来。利益内容,因其本身就依赖于各个时期社会、政治及意识形态的变动而变动,在对其进行规范性确认的同时,必须考虑到影响其内容变更的因素,这对于在征收前依靠利益内容的确定以作出征收与否的决策时对决策者提出了模糊而又棘手的要求;受益对象的范围及其确定的方式的不定性,主要是由于在对公共利益进行判断的时候多以受益主体的数量做出定量标准以确定,但是,以这样一种依靠不定性的方式去得出有多少主体因此而受益时,其结果实在很难让人信服。 　　 　　二、公共利益制度化的必要性 　　 　　(一)从社会存在的现实角度考察对公共利益制度化的必要性 　　现今,征收所依据的行政规定都是“基于公共利益的需要或是为了国家、地方利益的需要”。在实践中,有许多地方政府的确是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想开展相关的征收工作的,但是,由于行政思维落后,工作方式不当,忽视乃至无视房屋拆迁过程中公民参与的重要性,一些工程本来可以为公民的利益办事,但是却由于决策失误而影响了人民群众的利益。 　　 　　(二)从公共利益和私人利益的取舍矛盾中阐释公共利益制度化的重要性 　　放在征收的背景下,公共利益的得以实现必定在一定程度上侵犯了私人利益,为公共利益而进行的征收过程中成为侵犯私人利益的“幌子”。一味强调公共利益,忽视公民个人利益甚至以牺牲公民个人利益来实现公共利益,导致公共行政部门与公民之间的关系紧张。我国一直提倡公共利益优于个人利益,公共利益优先的原则,在实现公共利益的时候,是否必须要以损害个人利益为代价,在面临矛盾时,作出两者间的取舍就显得尤为重要。 　　 　　(三)从司法实践的角度说明其制度化的必要性 　　由于征收问题导致的司法案件的大量出现,给法官在判断案件的客观性和公正性上提出了新的挑战。因为认定征收是否合理,其唯一的依据仍然是对公共利益的界定。此时,法官可以依据自由裁量权对其进行定性,但是人总有喜好偏颇,更何况其面对的是政府这样具有强权的当事人,在进行案件审理的过程中很难说其完全依据了公平原则,由此面临执法者和法官滥用法律解释权,侵犯相对人的合法权益的风险。 　　 　　三、公共利益的制度化建构探析 　　 　　(一)从实体上确定公共利益所应采用的立法模式 　　在我国,采用修正或折衷式的立法模式有其重要的现实意义。一方面,对法律所允许的公共利益做列举式的概括,辅之以概括式的规定,另一方面,对并不是以公共利益为直接目的的商业征收采用明文加以否定。我国地方政府征收权的滥用主要是利用了“公共利益”这一概念本身的不确定性,随意歪曲其内涵与外延,任意扩大“公共利益”的范畴,从而实现征收权扩张与滥用的不正当目的。 　　 　　(二)从程序上明确公共利益的界定模式 　　1.认定公共利益的主体。公共利益的认定主体问题的解决,对于实际行政和司法过程中将起到决定性的作用,谁有权对公共利益进行认定,关系到利益流向的判断是否客观和公正的问题,将公共利益的认定和解释权归属于人民代表大会,将公共利益的立法及解释的权力进行统一,防止权力的主体归属于同不同个体和组织,以防出现认定的过于繁琐以及不确定事实的增加。 　　2.否定以政府作为认定公共利益的主体。部门利益、商业利益和私人利益之所以能够假借公共利益之名,正是由于在我国当前的