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土地征收的经济学分析 　　摘要：土地征收具有合理的经济学理由，它是经济发展的客观要求，是满足政府为社会提供公共产品的需要。土地征收可以降低社会经济运行的交易成本，促进社会财富最大化目标的实现。对土地征收目的和“公共利益”应当做扩大的解释，从立法的角度，显然不能只规定公共利益为目的的土地征收，而忽视了对于非公共利益为目的的土地征收。非公共利益目的的土地征收是经济发展的重要条件，也是土地征收的重要组成部分。 　　关键词：公共利益； 土地征收； 征收目的 　　中图分类号：F061.6文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544(2007)07-0000-04 　　 　　关于土地征收的定义，学者们有不同的理解。一般认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，将集体所有的土地征收为国家所有，并对土地权利人包括土地所有权人和土地用益物权人给予补偿的行为。现行宪法、物权法及其他法律都规定，国家为了公共利益的需要可以实施强制性的土地征收，而且认为土地征收只有一种情形，即基于公共利益为目的的土地征收。把“公共利益”、“强制性”、“行政行为”作为土地征收制度“三位一体”的唯一模式。这种价值观念是对土地征收制度的狭义理解，不符合社会经济发展的需要，与现实生活不相符。为此，应当从社会整体经济利益和国民经济发展的角度，对土地征收目的进行重新定位，对公共利益做出重新解释。 　　 　　一、 我国土地征收制度存在的主要问题 　　（一） 征收依据不充分，造成“公共利益”概念的滥用。许多地方，政府打着“公共利益” 的旗号，低价征收农民集体所有的土地，作为土地储备，造成浪费土地、乱占耕地的现象十分严重。法律对土地征收目的和公共利益的界定缺乏明确的规定，是导致实践中认识偏差，造成上述现象的主要原因。《宪法》没有规定什么是“公共利益”，以及具体范围。《民法通则》在规定民法基本原则时，规定民事活动“不得损害社会公共利益”。《合同法》规定，“损害社会公共利益的合同无效。”《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。” 上述法律对“公共利益”均没有具体规定。 　　（二） 征收权法律关系没有理顺，地方政府滥用土地征收权。土地征收权是法律赋予国家的一项强制性的公权力，土地征收权的行使由国家授权政府行使，因此，政府只能以代理人的身份行使土地征收权。政府的价值取向和行为的目标函数与国家的目标是有差别的，对财政收入最大化的追求，使政府的土地征收行为偏离“公共利益”的方向。 　　（三） 制定土地征收补偿标准的依据不合理。《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这种按照原土地用途的平均年产值倍数进行补偿的办法，没有体现土地潜在的收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障功能，更没有体现土地市场的供求关系，不符合市场经济规律，也不符合国际规律。[1]在实践中，因农作物的不同，物价波动，人为因素影响，年产值的测算不准确，因而造成补偿标准缺乏科学性。 　　（四） 土地征收补偿低且分配关系的混乱已成为政府与农民之间、用地单位与农民之间、集体经济组织与农民之间多重矛盾冲突的主要原因。[2]由于土地改变用途后，其产生的巨大利益差，刺激各利益相关者竞相角逐，力图多分享利益。在这种利益博弈中，以农民“失利”而告终。 　　（五） 土地市场无序“博弈”，非法倒卖土地现象严重。由于农村集体土地不能直接进入建设用地市场，在强大的建设用地市场需求下形成的供求矛盾，导致农地非农化变相交易、私下交易非常猖獗。 　　（六） 不合理的征地行为导致土地资源利用效率低。土地被征收后，一时没有落实投资项目，导致大量土地闲置、抛荒，使本来稀缺的土地资源更加“雪上加霜”。土地征收本来是政府的一项合理、合法的行为，但是由于缺乏统一、完整的法律制度，其不当行为导致上述情况的出现。现行土地征收制度存在上述问题的主要原因是，对土地征收目的认识上出现偏差，导致将土地征收与政府行政行为、公共利益等同起来。 　　 　　二、 对土地征收制度的经济学解释 　　土地征收之所以能够形成一种特殊的市场，并且成为现实经济中土地资源配置的一种重要形式，有其存在的理论基础。从理论上分析，土地征收制度存在自然基础、经济学基础、法理学基础。土地的自然基础是指人们合理利用土地资源的基础性依据，是土地资源合理配置赖以存在的物质基础。土地征收的法理学基础是通过法律手段，实现土地征收制度公平目标的重要依据。从法学的角度看，所有权社会化是土地征收的理论依据。在罗马法中，虽然所有权观念具有浓厚的个人主义色彩，作为对所有权的限制，土地征收制度在罗马法中已经存在。在所有权社会化条件下，土地所有权由于具有