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从治理理论的兴起看公共性的现代回归 　　[摘要]公共性作为公共行政的本质属性，它昭示着公共行政学理论的核心理念和恒常价值。但是在西方，由于主流理论“管理主义”的盛行，“公共性”曾一度呈现了衰微的趋势。随着20世纪80年代以来治理理论的兴起，其所倡导分权、公民参与、多中心治理之道都从一个新的层面展示了公共性的现代回归，这些对于当前我国的公共管理改革有重要的借鉴意义，为我国实现善治提供了坚实的理论基础。 　　[关键词]公共性；治理；善治 　　[中图分类号]D035　[文献标识码]A　[文章编号]1009-2234(2009)02-0039-02 　　 　　一、引言 　　 　　早在古希腊时期，雅典城邦国家的一系列政治实践就向我们展示了一副公共性的画卷。在那个时期，人人都可以平等地参与公共事务，并且公民的公共利益能够在广泛地参与中得到最大程度的实现。然而，随着历史的发展，国家以后成为了统治者意志的代表，所谓的“公共性”形同虚设，取而代之的是政府、政党和政治。直到19世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理科学的内容运用于政府管理中，从而确立了独立于政治和政党之外的公共行政，然而，在随后的一个多世纪的时间里，随着行政国家的确立，公共行政的公共性并没有得到有效的回归，处于主导地位的仍旧是政府行政，国家干预和政府本位无疑是成为那一时期的基本行政价值。直到20世纪80年代，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出，治理理论应运而生，一场治理革命在全球迅速蔓延。治理理论基于世界、国家、地方、社区、组织和秩序等新的变化，提出了促进传统的政治、行政制度变革，构建分权、参与、多中心的公共治理之道。这一理论的提出。无疑在理论层面使得公共性得到了现代回归，从而体现了公共行政的公共性本质。 　　 　　二、行政的公共性定位 　　 　　人们习惯将美国总统威尔逊所主张建立的行政学称之为公共行政学，但事实上那个时期的行政是以“政治―行政二分”作为其理论依据，行政被理解为事务性、技术性领域，它将效率、经济与技术作为目标，然而效率是可以通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中所指出，“这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合，除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西”。 　　那么对于行政的“公共性”的新的解释和理解，还是要从新公共行政学的代表者弗雷德里克森那里获取。弗雷德里克森认为，公共一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样的能力，他能够理解其他行为对他人所产生的结果，能够理解自我与他人之间的关系。如果我们按照这个方向去理解公共，公共应该强调人群构成的群体，更应该强调期间的联系与互动。但是后来，公共一词的本义大多已经丧失，它只是在与“私人”相对应使用时才有意义，随着功利主义哲学的流行。公共一词失去了“崇高的理念”。因此需要重新解释公共性的含义，赋予公共行政以新的精神，为公共行政注入灵魂。随着公共管理、公共政策等概念和以这些概念为核心的学科被人们理解和接受后，新公共行政学派所倡导的“公共性”得到广泛的认同。众所周知，公共管理作为一种新型的社会治理模式，它主张政府、企业和社会来共同治理国家，特别是社会公共事务；而公共政策必然意味着公民的多层次参与。从而在一定意义上公共性得到了体现，政府弗雷德里克森引述戴维马修斯的话所说。“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于。公众之间的关系是横向的。而在政府。这种政治关系则通常是一种垂直关系。”由此可以看出。公共性的实质在于一种共同参与、共同关注、平等地交流与互动。 　　 　　三、公共性的现代回归的体现：治理理论的提出 　　 　　1989年的世界银行报告中首次提出了“治理”的概念，之后在许多国家的政治、经济和社会管理中得到了广泛的应用，并逐步构建了治理理论的框架和逻辑体系。治理理论的出现有着深层次的原因。归纳起来，可以概括为：首先，它与民主政治的出现的畸变有关。国家权力的日益集中导致权力分立、地方自制等体制与观念受到动摇；在一些大的利益集团的压力下，普通公民长期被排斥在政策过程之外；同时行政官僚又向专家治国、信息垄断方向发展。其次，治理理论的兴起与政府和市场的双重失灵有着密切的关系，现代福利国家也陷入到危机之中。再次，广大发展中国家由权威主义政权推行发展主义政策的发展模式陷入困境在一定程度上推动了治理理论的大行其道。第四，经济全球化和区域一体化的发展、信息技术和网络技术发展带来的社会变革，对传统的政府观念、组织形态以及管理方式带来挑战，呼唤新的治理形式。 　　对于治理理论的分析，从学理上讲是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。由于其包含对象的广泛性和复杂性，加之不同的研究者的依据的标准