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关于探索实行大部门体制思考 　　 [摘要] 探索实行职能有机统一的大部门体制，亟须进行机构整合方案的总体规划和系统设计，按机构设置与效能发挥的层级要求、行业属性与部门特征的类同程度、重点布控与发展战略的协和关系进行整合规范，根据大部门体制的属性特征、政府管理的目标模式及施政理念、政府职能转变的主要任务量制赋能，精心对其关键枢纽与重要环节进行创新设计，确保其愿景蓝图转换为成功施行的路线图。 　　 [关键词] 大部门体制； 整合； 规范； 设计 　　 [中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）05-0013-03 　　 　　自改革开放以来，我国共进行了5次大的行政管理体制改革（分别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年），每次改革均会带来经济体制改革的进一步深化。但是至今我国的行政管理体制仍未完成由计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的彻底转变，一些深层次的问题仍未得到根本解决。而且经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的探索，我们日益发现，经济社会发展中的许多问题越来越多地聚焦到了政府部门身上。 　　 　　一、实行大部门体制的机缘 　　 　　邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中深刻指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页)面对我国经济社会发展变化的新形势、新任务，政府机构和政府职能与深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想的基本要求还存在较大差距。突出表现在政府职能转变还没有完全到位。政府仍然管了一些不该管、管不好的事，直接干预微观经济运行、行政许可事项繁杂、甚至“以批代管”、宏观管理“微观化”等痼疾仍未得到根治。而有些该由政府管的事却没有管好管到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。“部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工过细，职责权限不清晰，协调配合难度大”(吉苏：《行政管理体制改革是深化改革的重要环节――十七大报告辅导读本》，人民出版社 2007年版)；权责脱节比较突出，政府机构设置仍需要进一步调整和优化。 　　我国目前经济运行中存在三大问题：经济过热趋势日益明显、环境污染严重、贫富差距过大，这些均与政府改革和行政管理体制相对滞后、政府机构设置过细有关。经济运行过热的苗头早已显现，中央宏观调控措施效果不够明显，与部门之间利益特点比较突出不无关系；环境污染严重的主因被公认是经济增长方式存在问题，而转变经济增长方式的战略难以落到实处的背后，则是政府部门过多参与微观经济运行、公共服务职能薄弱的结果；贫富差距过大的直接原因，是政府的分配政策尚有偏颇之处，而某些分配政策之所以会偏离社会公正的轨道，很大程度上是各个部门间利益博弈、相互妥协的结果。经济社会发展中的一系列政府部门问题归因，再度把政府部门机构的调整、优化及至重构提上重要议程，而“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”(胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗――十七大报告辅导读本》，人民出版社 2007年版)，已是当务之急。 　　大部门体制亦称“大部制”，是指政府部门在机构设置上，将一些职能相类同或相关度较高的部门整合为一个大的部门，并将其中职能相近或相类似的部委司局、办事机构等整合为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构，统一行使其管理职能，从而加大职能的横向覆盖范围，延展部门的宏观管理、战略制定、整体规划以及决策、服务、统筹、协调、监督、咨询等主要职能。大部门体制的基本特征是机构设置精、组织规模大、职能范围广、统筹能力强。实行职能有机统一的大部门体制，有助于减少部门之间职能交叉和权限冲突，简化公务处理的手续和环节，建立统一、精简、高效的服务型政府。 　　有鉴于以往的行政改革方案设计缺乏整体性、接续性和前瞻性，方案设计单一、对策衔接配套不足等弊端，必须按照十七大报告的要求，在统筹制定行政管理体制改革总体方案的基础上，进行大部门体制改革方案的总体规划和系统设计。对机构整合与职能划分的总体目标和基本对策及其各项举措，要做出明确的步骤、顺序、时限、评价指标、达成标准以及检查验收等方面的硬性规定，各项具体对策之间既要衔接配套、统筹兼顾，又要明晰实施过程中的主次依从、直接间接、统合分属关系。使大部门体制改革既有愿景蓝图，又有确保其成功施行的路线图。为此，该方案的设计必须符合科学决策的基本要求，即