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完善人大及其常委会旁听制度思考 　　 “旁听”是指按所参加的会议、某项工作、某项活动的有关规定，与该会议、该项工作、该项活动没有法定参与关系的人员，经该会议、该项工作、该项活动的组织者批准的参与行为。旁听者既没有发言权也没有表决权，只能听取报告和听取发言者发言。 　　 在全国人大及其常委会和地方人大50多年的历史、地方人大常委会近30年的历史中，实际组织和进行的对人代会和人大常委会会议的旁听，从不同的角度进行分析，可以作以下分类。 　　 从旁听的目的来分析，基本上可以分为3类： 　　 第一类是工作性质的旁听。例如，为了会务、简报、有关议案或报告或决议的起草修改，人代会、人大常委会工作人员的旁听；为了进行新闻报道，各种媒体记者的旁听；为了答复人大代表、人大常委会组成人员的询问或为研究有关问题提供咨询意见，与审议的议案有关的“一府两院”或其部门负责人、工作人员的旁听；上级人大调研组到下级人大调研时的旁听。 　　 第二类是为了了解人代会、人大常委会会议有关情况，了解人大及其常委会决策的有关情况而进行的旁听。例如，各国驻华使节对全国人代会的旁听，全国性人民团体（全国总工会、团中央、全国妇联）派人对全国人大常委会会议的旁听，我国公民、外国代表团或公民对地方各级人代会、人大常委会会议的旁听。 　　 第三类是学习观摩性质的旁听。例如，外国议会代表团对全国人代会的旁听，不同地方的人大及其常委会人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员相互之间学习观摩性质的旁听，上级人大机关工作人员到下级人大非工作性质的旁听。 　　 从旁听主体来分析，大致也可以分为4类： 　　 第一类是国家机构――上级、本级和下级人大及其常委会，同级“一府两院”及其部门有关人员的旁听，同级人民团体（总工会、共青团、妇联）派出人员的旁听。 　　 第二类是社会团体、组织、企业、学校、科研院所、新闻媒体等单位或其他法人派出的工作人员的旁听。 　　 第三类是我国公民的旁听。 　　 第四类是外国驻华使节、外国议会或其他代表团和外国公民的旁听。 　　 从旁听提出的程序来分析，可以分为2类： 　　 一类是会议、工作或活动组织者邀请的旁听，简称邀请的旁听。例如，各国驻华使节对全国人代会的旁听，全国性人民团体（全国总工会、团中央、全国妇联）派人对全国人大常委会会议的旁听。 　　 一类是旁听者主动要求的旁听，简称要求的旁听。例如，公民对地方各级人代会、人大常委会会议的旁听。同一类型的主体在同一个会议、工作或活动中，有的可能是邀请的旁听，有的可能是要求的旁听，例如，新闻记者对各级人代会的旁听。 　　 本文拟就人大及其常委会旁听制度的现状和如何完善这一制度谈一些看法。 　　 一、人大及其常委会旁听制度的法律规定 　　 关于人大及其常委会的旁听制度，只有全国人大议事规则有规定，但仅规定全国人代会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定。法律规定得非常简单，很不完备。到目前为止，不仅全国人代会全面的旁听办法尚未制定出来，就是全国人代会全体会议的旁听办法也没有制定出来。 　　 对全国人大常委会、全国人大专门委员会的旁听，法律没有规定，但全国人大常委会1988年7月1日通过的全国人大常委会工作要点决定：积极创造条件，建立全国人大常委会和专门委员会的旁听制度。到目前为止，也尚未制定出旁听办法。 　　 对地方各级人代会、县级以上地方各级人大常委会和各级人大专门委员会的旁听，也都没有法律规定，只有一些地方人大及其常委会的地方性法规或规范性文件中有简单的规定。 　　 因此，可以说，我国各级人大及其常委会尚未建立起完备的关于旁听的法律制度。 　　 二、人大及其常委会旁听的实际情况 　　 （一）全国人代会的旁听 　　 虽然全国人代会的旁听办法尚未制定出来，但长期以来，还是有一些旁听人员旁听全国人代会的全体会议、代表团会议、代表团分组会议、主席团会议、大会秘书处会议、大会预备会议。这些旁听人员主要是： 全国人代会工作人员（为了会务、简报、有关议案或报告或决议的起草修改）、进行新闻报道的各种媒体的记者、与审议的议案有关的“一府两院”或其部门负责人、工作人员（为了答复全国人大代表的询问或为审议和研究有关议案提供咨询意见）。 　　 有些人员仅仅旁听全国人代会全体会议，主要是： 　　中共中央直属机关和全国性人民团体（全国总工会、团中央、全国妇联）主要负责人，国务院直属机构、办事机构、直属事业单位、金融机构、中央管理的国有重要骨干企业主要负责人，解放军四总部部分主要负责人，经济特区人大常委会主要负责人，省级人民法院、省级人民检察院主要负责人，临时回国的我国驻外使节，各国驻华使节；上一届全国人大常委会组成人员于本届人大不再任组成人员的，旁听本届全国人代会第一次全体会议。 　　 旁听