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重读税费改革国家集体和农民关系视角 　　内容提要：税费改革及其配套的改制政策在乡村社会的治理实践中将农村基层组织和农民双双从村集体中释放了出来，加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识，促使农村基层组织退出了农村公共品的统筹领域，也使农民退出了农村公共品的合作供给，致使后税费时代的乡村社会面临着极大的治理困境。集体的渐行渐远，改变了国家与农民打交道的间接方式，而村治困境的存在亟待新“集体”的回归，国家与农民的关系需要进一步的调整。 　　关键词：税费改革　集体　集体缺位　国家与农民关系　农村基层组织 　　[中图分类号]C912.82 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]0447-662X{2010)03-0159-07 　　 　　一、集体缺位：后税费时代的村治困境 　　 　　1999年，国务院开始在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点，到2003年，全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个，2004年进一步扩大到所有省、区、市，2006年则在全国范围内取消了农业税费，由此在中国历史上延续了2600多年的“皇粮国税”正式退出了历史的舞台。 　　从税费改革的政治效应上来讲，取消农业税费改善了国家与农民在农业税费征缴时代日趋紧张的关系，从根本上缓和了干群关系。但是，税费改革同时也改变了县乡政府的行为逻辑，风险最小化替代利益最大化成为县乡政府的行为原则，乡村干部的关系变得更加的复杂和微妙。税费改革也不单单是取消农业税费、废除“三提五统”，还包括一系列的配套政策改革，比如粮食补贴、义务教育“两免一补”、低保、合作医疗等涉及农村财经制度变革的政策。以后续配套政策的实施程序和效果来看，国家试图撇开县乡政权和村级组织，持续加强直接与农民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接对接数以亿计的分散小农家庭的方式，通过提高财政支农惠农政策的瞄准率并保证惠农资金直补到农户的办法来巩固国家与农民关系日趋改善的成果。然而，在税费改革后，只能把软指标当作硬指标来搞的乡村基层组织严重缺乏工作的主动性和积极性，沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”。进一步讲，“政权悬浮”致使后税费时代的乡村社会陷入村庄内生矛盾多发而治理主体缺位的状态，从而正在酝酿和发酵出新一轮的以治理缺位为轴心的治理性危机，农民正常的生产、生活仍然面临极大的挑战。治理性危机的多重表现形式都在隐性地消解国家惠农政策实践的正面效应，从长期来看也必然会挑战国家与农民之间趋于缓和的关系，侵蚀国家政权合法性在乡村社会的根基。 　　那么，缘何农业税费取消了，惠农政策源源不断的推出，农民对中央政府感恩戴德，乡村社会却依然在酝酿既对农民的生产、生活不利，也对国家政权合法性形象长期改善不利的治理性危机，就成为应该引起我们关注的重要理论和现实问题。既然取消农业税费以后，乡村治理性危机的直接诱因是“政权悬浮”，更深层次的原因是国家开始直接对接分散的小农并与之打交道，我们就要反思分析问题的理论框架的局限性，不应该仅仅是从国家与农民关系的角度上来解读税费改革，而应该纳入集体的维度，从国家、集体和农民三者关系联动的角度来重读税费改革，通过观察和分析税费改革及其配套政策在乡村基层社会的实践绩效来深人地把握和认识后税费时代的村治困境。因此，接下来需要弄清楚的是集体的概念范畴。 　　 　　二、集体的概念范畴和集体权力的行使主体 　　 　　《中华人民共和国宪法》涉及到农村集体时有两处规定：一是《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；二是第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从中可以看出《宪法》所限定的集体跟农村土地所有权和农村基本经营制度紧密相关，三者之间存在着密不可分的联系。以《宪法》为合法性来源的根本，《中华人民共和国农村土地承包法》进一步在第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”、“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”以此来看，农民集体应该包括依法拥有农村土地发包权的农村集体经济组织、村民委员会和村民小组三个部分。而从分田到户后全国绝大多数农村地区的实践来看，农村集体经济组织或者是名存实亡，或者是销声匿迹，村民往往将之等价于村民委员会。鉴于此，农民集体在当下的中国农村基层治理实践中主要应该指的是村民委员会和村