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中国财政信息公开制度的缺陷何在 制约中国财政信息公开的制度缺陷主要有三个 方面：信息公开立法的层次较低，信息公开立法条款 存在缺陷，以及信息公开保障基础不牢靠 20世纪60年代以后，受美国等政府信息公开立 法等推动和影响，到20世纪末，推进政府公务公开、 打造阳光政府已成世界潮流。 与国际潮流相一致，中国自上世纪90年代开始， 着手推进政府信息公开建设。2008年5月1日，《政 府信息公开条例》施行，标志着中国政府信息公开建 设步入一个新的历史阶段。但是，由于政府信息公开 制度存在缺陷，政府信息公开的程度整体还较低。 上海财经大学公共经济与管理学院课题组就政府 行政收支等信息依法向全国31个省份的11类部门（政 府、人大、政协、财政、国税、地税、教育、工商、 环保、卫生和交通）提出公开申请，然后根据各单位的 信息反馈，就省级行政收支等信息的透明度实行评估。 评估结果表明：按百分制来计算，全国341个省级单 位行政收支等信息的透明度评分不足5分。 基于行政收支等信息透明度调查反馈资料的整理 与分析，我们发现，制约中国财政信息公开的制度缺 陷主要有三个方面：信息公开立法的层次欠低，信息 公开立法条款存在缺陷，以及信息公开保障基础的不 牢靠。 信息公开立法：层次较低 从其他国家和地区的立法状况来看，政府信息公 开的制度性文件，绝大多数以正式法律形式出现。比 如，美国(1966)、澳大利亚(1982)和英国(2000)等国的 《信息自由法》；日本(1999)的《行政机关拥有信息公 开法》以及俄罗斯(1995)的《信息、信息化与信息保 护法》等。 目前中国政府公开信息的制度性文件是《政府信 息公开条例》，以及各省份以此为基础出台的一些条例。 《政府信息公开条例》由国务院制定并颁布，只是一 个条例而非一部严格意义上的法。 首先，《政府信息公开条例》对人大与政协等一般 意义上的非行政部门是否有限制作用?就财政信息而 言，不管部门的性质如何，只要使用了公共资金，在 不损害国家安全的前提下，相关信息就应该透明公开。 但现实中《政府信息公开条例》的第二条就将政府公 开的信息，限定在行政机关在履行职责过程中制作或 者获取的信息。这就使得人大与政协等部门的财政信 息公开成为法律空档，相关单位可以此为由，拒绝公 开本单位的财政信息。 课题组的调查统计显示：此次透明度调查，仅有 8.1°%的省人大和省政协表示信息公开申请书已经收 到；而给予信息反馈的五个单位，最后给予明确答复 的仅一个单位（占提供实质性信息的单位则完 全没有。 其次，立法层次低，使信息公开的条款受到《保 密法》的限制。由于《政府信息公开条例》由国务院 颁布，按法律优先性原则，条例应服从于法律。《政府 信息公开条例》第十四条等条文规定，政府信息公开 工作机构需要“对拟公开的政府信息进行保密审查”， 而《保密法》对保密范围规定较宽且相当笼统，有些 部门出于泄密担忧而不敢公开信息，或以保密为由拒 绝公开信息。 可见，要推动中国财政信息公开的进程，打造阳 光政府和阳光财政，必须提升信息公开的立法层次， 由全国人大制定和颁布政府信息公开的法律。只有这 样，才有可能将所有需要进行信息公开的主体、客体 纳入信息公开的范畴，解决信息公开受《保密法》的 制度性牵制。 信息公开立法：条文缺陷 除了立法级次较低的局限，目前政府财政信息公 开还受信息公开具体制度条文缺陷的限制。主要有三 方面的问题： 首先，是对信息公开范围的规定比较笼统。就基 本财政信息来说，《政府信息公开条例》第十条第四款 只规定“财政预算、决算报告”属于政府信息公开的 范围，对财政预算、决算报告的详细程度缺乏明确规 定，在进行信息公开时，政府部门就有很大的自由度 和随意性。相关责任主体往往就选择最低标准：公开 的信息是最笼统的数据，对明细信息则给予保留。 此次调查发现一个现象：信息的透明度状况与数 据的详细程度成反比，越接近明细的财政信息其透明 度状况越差。行政收支信息透明度评分结果表明：级 次越高的信息，透明度评分相对较高，最基础的财政 明细信息，则基本上不透明。此种现象，即和信息公 开条款笼统有关。其次，对信息公开主体及相关权责 分配的规定欠明确。在信息公开的主体界定上，《政府 信息公开条例》的规定，主要涉及各级政府及政府指 定的政府信息公开机构。没有明确其他相关部门，如 财政部门、编制办等单位的责任，以及共同责任下各 自的权责问题：一是信息制作主体与作为信息公开专 门机构的信息公开办是什么关系；二是多部门同时制 作信息时，在信息公开上的权力和责任问题。在制度 层面，如果相关主体及其权力责任没有界定清楚。那 么，在实施层面，各个主体就可能相互推卸责任 后，相关惩戒措施在实践中较难操作。任何一项好的 制度，其良性运行必然匹配具有操作性的