引进外来物种的环境影响评价制度及其程序的研究.docVIP

引进外来物种的环境影响评价制度及其程序的研究 欧 健, 卢昌义 外来入侵物种是指在人类直接或间接引入下，转移到自然分布范围及扩散潜力之外，对当地生物多样性、人类健康和经济构成威胁或损害的物种、亚种、低级生物物质及其可能存活并繁殖的部分、配子或繁殖体。 自从20世纪以来，生物入侵已经在全球范围内造成了严重的生态系统破坏及生物多样性的丧失，作为一个全球环境问题，其重要性也受到了世人的广泛关注。中国的环境生态系统，与世界上的其他地方一样，也受到了外来入侵物种的严重威胁。根据针对中国外来物种调查的国家重点科研项目的研究报告显示，中国的外来入侵物种已达283种，世界自然保护联盟(IUCN)公布的世界上最恶劣的100种外来入侵物种，约有一半入侵了我国。互花米草、水葫芦、紫茎泽兰、薇甘菊、湿地松粉蚧等外来入侵物种已对我国生物多样性和生态环境造成了严重的破坏和巨大的经济损失。据统计，外来生物入侵每年给我国造成的直接和间接经济损失达到1198.76亿元。 由于外来物种入侵的危害严重，并且一旦暴发成害根除的可能性很小，因而研究哪些物种会成为入侵种?一旦入侵会造成什么样的危害以及如何防治就至关重要了。防止外来物种造成危害的关键是要阻止可能会成为入侵种的外来生物的传入，这就要求对引入外来物种实施入侵风险评价。 外来物种的风险评价机制要求，在引进外来物种时，要对外来物种对人类健康、经济生产、生态环境及生物多样性等方面的影响进行评价。外来物种的风险评估制度正成为解决外来物种入侵问题的重要手段，已被数个国际法律文件在不同情形下规定。特别是《国际植物保护公约》、《卫生和植物检疫措施协议》和《卡塔赫纳生物安全议定书》。风险评价制度为意向中的引进行为或控制战略的决策提供信息，由三个部分组成：风险评价、风险管理和风险传达，而其核心内容就是对外来物种的风险评价。 那么如何有效地实施外来物种的风险评价呢？谈到外来物种的风险评价，不得不提及环境法的基本制度之一，即环境影响评价制度。从1979年《环境保护法（试行）》的实施到2002年《环境影响评价法》的出台，我国的环境影响评价制度和地位得以最终确立。依《环境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。由此可见，环境影响评价制度与外来物种风险评估机制有很大的相似性，于是，关于外来物种的风险评价，能否采用环境影响评价制度和方法，国内学者有着不同的看法。特别是在地方政府对外来物种入侵的防治上，出现了采用环境影响评价制度的例子后(2003年沈阳制定的《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》，对外来物种的引入实施环境影响评价)，这个问题的讨论也更加引人关注。认为不宜采用环境影响评价制度的学者主要论据是环境影响评价制度的适用范围仅限于建设项目和规划，而外来物种的引进方式纷繁复杂，且国外的相关立法有着环境影响评价制度和生态鉴定制度同时存在并各自发挥作用的案例。支持采用环境影响评价制度的学者认为环境影响评价制度与外来物种风险评估机制有很大的相似性，在我国目前对外来物种的风险评估机制尚未建立健全的时期，运用和发挥环境影响评价这一成熟的环境管理机制来加强对于外来物种的风险评价和管理，可以有效地抵制外来物种的侵略，还可以为今后制定相关的生物安全立法累积经验与教训，争取宝贵的时间。 笔者认为两方面的论据实际上提出了运用环境影响评价制度对外来物种实施风险评价和管理的难点及有利条件。基于目前国家在外来物种立法方面尚不完善的情况下，笔者更趋向于采用环境影响评价制度和方法对外来物种实施风险评价和管理。理由如下： 首先，如前所述，由于国内对外来物种的专项立法尚未出台，完善外来物种法律体系及管理制度尚须时日，想通过从国家到地方的立法规范地建立行之有效的外来物种风险评估体系和生态评估方法以管理外来物种还需要较长的时间；而环境影响评价从1979年《环境保护法（试行）》实施以及我国环境保护工作纳入轨道开始至今已成为一项很成熟的环境保护基本制度和环评制度，其原则已深入人心，有效地运用这一现行管理工具正可以解决目前对外来物种风险管理的薄弱环节和提高与之相关的人员、民众的生态保护意识，符合目前的国情和管理现状迫切的需求，也可为外来物种的专项立法积累经验和奠定实践基础；而最重要的是，从内容和功能上看，环境影响评价制度与外来物种风险评估机制有很多的相似性，为两者较好的相互结合提供了先决条件。 其次，在难点的克服方面，环评的适用范围主要针对建设项目及规划，而外来物种引入几乎无孔不入。方法与途径纷繁复杂，但应当看到，外来物种的引入主要是有意引入及无意引进。无意引入国际上也没有很有效的管理控制方法，目前仅能通过检验检疫手段及公众宣传教育加以约束。而有