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论国有资本经营预算的生存环境及其对法律调整的 影响 徐晓松 中国政法大学 教授 关键词: 国有资本经营预算;生存环境;法律调整 内容提要: 法律调整是实施国有资本经营预算面临的重要课题。 数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制 改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素，构成了当今中 国国有资本经营预算的生存环境，并对其法律调整产生重要影响：在 现行财政预算管理体制以及国有资产管理体制下，国有资本经营预算 关系表现出不同于传统预算关系的特殊状态，由此产生对法律调整的 特殊需求，并决定着国有资本经营预算法律制度构建的方向。 引言 2007 年国有资本经营预算制度在全国范围内的试点毫无疑问是 近年来中国国有企业改革以及财政预算制度改革的重大举措。2005 年前后，经济学界对国有资本经营预算进行了深入研究，在国有企业 是否向国家分配利润、国有资本收益是否纳入财政预算等基本问题上 形成共识，从政策层面上对国有资本经营预算制度试点提供了支持。 但在法律调整方面，诸多试点规范却在国有资本经营预算收入数确 1 定、收益收取管理、预算支出范围、不同预算的衔接以及预算监督等 关键环节上暴露出问题。 [1]2008 年《中华人民共和国企业国有资 产法》(以下简称《企业国有资产法》)对国有资本经营预算制度的原 则规定显然没有使问题得到根本解决。 [2]这表明，学术界的研究尚 未对国有资本经营预算法律调整提供足够的支持。 [3] 在许多曾经实行复式预算的国家放弃这一制度的背景下，中国不 仅在1995 年的《中华人民共和国预算法实施条例》中规定了复式预 算，而且在2008 年的《企业国有资产法》中规定实施国有资本经营 预算制度。 [4]这种逆预算制度发展的“世界潮流”而动的现象受到 学界的关注。一些研究从制度功能角度对此进行解释，认为国有资本 经营预算是中国政府对经济进行宏观调控的产物，其功能在于控制国 有资本运营，为国有资本运营提供制度基础。 [5]但仍然存在的问题 是：并非所有利用预算对经济进行宏观调控的国家都采用了复式预算 制度;并且在1995-2007 年间，尽管中国政府一直拥有大量的国有资 本，但复式预算却始终徒具虚名。 [6] 笔者认为，在法律研究层面，考虑到特定生存环境在产生特定制 度需求的同时还将反作用于该制度构建，中国预算制度发展轨迹的 “异动”现象应当受到关注。但研究的重点不在于制度功能的揭示， 而在于通过把握当下国有资本经营预算的生存环境，揭示特定生存环 境对法律调整的影响，最终找到国有资本经营预算法律制度构建的目 2 标和方向。在这个层面上，比制度功能揭示更有意义的应当是对制度 功能被需求过程的揭示。 循着这一思路，本文将论证：数量依然庞大的经营性国有资产、 正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势 等三个方面的因素共同形成了当下中国国有资本经营预算的特定生 存环境，并由此决定了国有资本经营预算活动中的复杂利益关系，最 终对国有资本经营预算的法律调整产生重要影响。 一、经营性国有资本的数量与财政预算形式的关系 从各国预算编制形式的发展变化来看，如同许多学者所指出的那 样，随着新公共管理运动的掀起，国有经济规模相对缩小，许多国家 不再编制复式预算，当今世界各国也无所谓国有资本预算。这一事实 似乎表明当下中国实施国有资本经营预算制度的不合时宜。但笔者认 为，恰好是复式预算产生及发展变化的历史揭示了这个论证的不合逻 辑之处。 财政学研究表明，政府预算的功能随现代国家职能的扩展而处于 发展变化之中。起源于英国的现代国家预算制度最早是社会公众与君 主之间经济利益斗争的产物;在资本主义制度建立初期，预算制度是 新兴资产阶级向封建专制国家夺取财权斗争的结果;至19 世纪，通过 议会或国会审批政府财政收支计划，预算制度成为人民对公共收入和 支出进行控制和监督的手段。20 世纪以后，随着资本主义经济的发