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差序治理:从征地拆迁实践中透视新型社会管理模式 ［摘要］征地拆迁的冲突化解亟需创新社会管理模 式。实证研究发现，失地农民公民身份权利系统性匮乏是冲 突形成的根源，而传统公共行政的线性控制无法对之进行有 效回应。治理作为竞争性方案以参与、合作、协商等形式实 现社会管理。在行政吸纳社会式的国家与社会关系范畴下， 差序治理得以演绎生成，并创新地超越二元结构并有机地融 合了行政主导与社会自治。该模式在结构上呈现“中心一外 围”的关联，在行为上呈现“命令一协商”的互动，实现了 达成共识和兑现权利的功能。通过学理分析，差序治理是契 合当下社会基础的、有效而稳定的新型社会管理模式。 ［关键词］差序治理；征地拆迁；社会管理 ［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1006-0863 (2013) 06-0115-05 一、问题提出 在工业化、城市化及大型公共工程快速推进的背景下， 征地拆迁过程的冲突现象尤为凸显，甚至成为集体上访、群 体性事件等危及社会稳定的导火索；据统计，全国1/3以上 的群众上访事件是因为土地问题，其中由征用农民土地而引 起的高达60%以上。［1］近年来，征地拆迁的冲突呈现“反复 化”、‘长期化”、‘对抗化”趋势，比如多年前已经解决 的征地冲突随着生活成本的增加导致失地农民要求再次分 配土地收益，或其他原因引发上访、对抗等。这些背景激发 本文关注征地拆迁冲突形成的深层源由及冲突化解的治理 机制。 当前学者们建立的冲突化解机制有很多，基本观点包 括：（1）法团化机制。法团化是增加失地农民及各方主体释 放利益诉求的制度化机会，以参与、合作、协商、共识等治 理方式消解冲突。陈树青用利益一制度一权力（权利）” 分析政府和农民在征地拆迁中的行动逻辑，得出以合作主义 的法团化组织实现政府与农民利益的有效沟通。［2］ （2）合 作化机制。折晓叶则认为弱势农民在冲突化解时采用“合作 与非对抗性抵制”的韧武器，即以合作求参与、以合作求保 障，将抵制行动嵌入在合作组织结构之内实现利益诉求。［3］ （3）治理机制。公共行政学者对冲突化解机制也做了较多 探讨，如“协商民主” ［4］、“嵌入性治理” ［5］、多中心治 理［6］、联合治理等。［7］比较而言，“协同治理”、“合作 治理”是备受推崇的分析框架，两者都强调面对利益诉求多 元化、民主参与意识增强时，政府、企业、非政府组织以及 公民之间应该协同处理冲突［8］；或者，政府以及社会自治 型组织之间在自主负责、合作分担治理责任的基础上达成利 益平衡及优化。［9］ 不同学者从不同视角观察冲突化解机制，但主要运用西 方流行理论予以解读或构建。法团主义、协商民主、多中心 治理、协同治理及合作治理的制度基础是民主政治和公民社 会，与我国现实情况差异甚大。［10］并且，这些标签都过度 强调民间自治行为的作用，忽视了政社互动及其结构与行 为，进而无法准确观察和归纳当前中国出现的治理机制。为 此，本文期望以征地拆迁为例探究：政府在冲突化解时构建 了什么治理机制？治理机制的结构和行为呈现何种状态？ 治理机制的学理基础是什么？ 本文采用实证研究的归纳法，资料来源于笔者对四川省 Y县二滩水电站征地拆迁案例的深度调查。该案例发生在上 世纪90年代中期，失地农民与地方政府之间的冲突对抗延 续至今，为此政府于2007年开始构建新型冲突化解机制； 由于案例具有较长的历时性，这有助于我们剖析冲突根源、 反思传统控制机制和提炼新型治理模式。本文拟从典型案例 的实证资料出发，以“结构一行为一功能”框架梳理和比较 不同时期冲突化解的治理机制，并在“国家与社会关系”范 畴下审视新型治理模式的理论渊源。 二、案例描述 （一）冲突表现 二滩水电站建设是国家重点建设的公共水电项目。该项 目使得Y县大面积的良田被淹，也产生了大规模的“非自愿”移民。为此，Y县针对电站建设的征地拆迁实施“三步 走”计划：1993年12月前完成土地征收、实物测算及一期 安置等保证大坝围堰截流，1998年4月前实现水库淹没区移 民和各种专项设施的搬迁安置等保证电站如期下闸蓄水， 1998年至2007年实施移民生产生活后续扶持工作等增强移 民的自我发展能力。 征地拆迁过程呈现出冲突复杂且交织的状态。第一，冲 突形式多元化。移民初期普遍使用拒绝搬迁等非正面冲突的 “韧武器”对待，并且会创造方言、顺口溜及歌谣等通俗易 懂的话语渲染气氛；随之，移民面对政府强硬措施时较多通 过越级上访、集体上访、扰乱秩序等激烈争权运动。第二， 冲突历时长期化。可以说，电站征地拆迁过程为冲突提供了 完整的时间脉络，甚至后续扶持期结束时冲突依然在延续。 第三，冲突问题反复化。我们观察到，征地拆迁初期已经妥 善解决的移民冲突仍然可能在多年后出现，特别是随着外部 经济环境所引发的社会保障