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建立农业用地内部流转机制的思考 摘要：我国集体农业用地内部流转市场还没形成，流 转范围小、速度慢，其主要原因是缺乏土地市场交易的主 体，没有形成土地的价格机制，土地产权不清晰，土地的 保障功能过重，交易的成本大，土地流转市场体系不完善。 文章根据这些问题提出了建立农业用地内部流转机制的建 议。 关键词：农用地；土地流转；中介组织；物权 农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、 林地、园地、牧草地、其他农用地（养殖水面、畜禽饲养 地、农田水利用地）等。 一、农业用地内部流转的现状 从我国农村整体上看，农地还没有真正流转起来，农 地内部流转的发生率仍然偏低，现代意义上的土地集中经 营更是很少发生。目前农地内部流转的主要形式有转包、 出租、互换、转让和入股等，“反租倒包”和股份合作是 在中国东南沿海地区兴起的农地流转形式，存在的范围较 小，主要集中在广东、浙江等地区，尚处于摸索阶段。土 地流转的现状不容乐观，现实中的土地内部流转不仅速度 缓慢，范围狭小，流转也不规范，不少农户采用“ 口头协 议”，没有履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的 权利和义务关系，纠纷隐患较多。 二、农业用地内部流转发生率低的原因 （一） 缺乏土地流转市场的主体 农民作为一个经济人，要追求利益或效用的最大化， 会进行行为的成本-收益分析。只有当流转的收益大于自己 耕种的收获时，才有流转的意愿，才能提供土地的供给； 而需求土地的只有当土地的规模效益加科技使他取得大于 他租地的成本时，才有土地需求的愿望。由于目前农村缺 乏能根据市场调整产业结构和利用现代生物技术提升农业 档次的人才，因此农业的比较利益很低，种地几乎无利可 图，农民没有种地的迫切愿望，不能形成对土地市场的需 求。由于没有土地市场最基本的要素即需求者与供给者， 当然就不会形成农地流转的市场。 （二） 土地使用权的残缺 土地使用权不具有物权性质，不能使权利交易主体形 成合理的预期，进而使得流转交易主体缺乏应有的积极性。 物权是一种排他性的财产权利，对物有直接管理和支配的 权利，现在的农村土地还只具有债权性质，而债权则不具 有排他性。土地承包权的债权属性具有很大的随意性，农 户对抗他人侵权行为（尤其是对抗乡村集体干部随意调整 土地、更改土地合同行为的效力）因土地承包权的债权性 质而降低。农民拥有土地的完整物权才能独立决定自己流 转的意愿，才能自由的交易。市场交易的实质是产权的让 渡，产权明晰是市场交易的基本前提。我国已颁布的《物 权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破, 不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则 上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵 押。只有让农民享有对土地的排它性占有权、转让权、收 益权租赁权、抵押权及入股权利等，土地才能真正流转起 来。 （三）土地的价格机制没有形成 只要有土地的流转，必然牵涉到地价。合理的地价， 是实现农村土地市场运作的必要前提。土地规模经营必然 要求有一个统一的土地价格，连片承包荒山、连片承包耕 地等都可能涉及到几个分属于不同集体所有的土地。同等 条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价 客观上也必须一致，才能体现公平公正。股份合作制己经 把对土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红、土 地价格的高低在一定程度上更加敏锐地决定了农地的经营 规模及其效率。总之，土地流转中的收费要以地价为基础。 在价格机制的引导下流向价值最高的用途，并最终达到合 理的配置。流转中的土地流转收益和土地流转增值收益都 要以土地价格为基础。但至今土地价格仍模糊不清，地价 的空缺与土地有偿流转形成很大反差，阻碍了农村土地流 转工作的顺利进行。因此，必须合理科学的确定土地流转 的价格。 （四） 土地承载的负担重 农民没有养老和失业的保障，农村土地具有社会保障 功能。进城打工的农民彻底放弃土地得不到任何补偿，所 以宁可抛荒或让亲戚耕种。只有当能用土地使用权换来一 定的生活保障，才会把土地转让，或将土地使用权有偿给 集体，放弃土地，实现向城市的转移。 （五） 农民进行土地交易的成本太大 交易的成本包括：相关信息的搜集成本和为了达成交 易的谈判成本、签订契约耗费的成本、契约签订后按约定 行事即履行契约的成本、当一方违反契约时对其惩罚的成 本。农村自发的土地流转多是以掌握少量土地的农户为单 位进行，在信息传播渠道不畅通的情况下，必然导致交易 双方的搜寻成本和谈判成本过高，市场交易实践客观上对 建立土地流转的中介组织和土地使用权经营组织产生了需 求。如我国目前兴起的农村经济组织就是分散的农民从交 易成本的角度出发，组织起来以有效地减少交易次数和交 易摩擦，降低交易成本实现帕累托改进的努力。 （六）缺乏规范与健全的土地流转市场体系 没有形成土地流