179.城市更新中的公众参与制度设计对比分析——以成都龙兴寺片区与曹家巷片区项目为例.pdfVIP

城市更新中的公众参与制度设计对比分析 ——以成都龙兴寺片区与曹家巷片区项目为例 明钰童 摘要：伴随着新型城镇化的快速推进，城市建设征地拆迁中出现的矛盾不断激化，已成为日益突出的社会 问题。而目前我国城市更新过程中的公众参与还处于起步阶段，往往是 “后半程”的被动式参与，无法真 正表达居民的核心利益诉求。在这其中涉及多方利益相关者的博弈：政府部门作为城市更新项目的主导者 与推动者；居民群体作为城市更新项目的主体，应当充分参与其中；开发商是居民对立的利益博弈者；其 他第三方机构则是项目的直接服务者。本文选取成都中心城区曹家巷片区与彭州龙兴寺片区的两个项目， 分别作为城市更新成功推动与遭遇阻力的代表，两者具有不同的公众参与制度设计。通过访谈与问卷调查 的方法，对不同利益相关者视角下的城市更新项目公众参与制度设计的对比分析，得出制度设计中沟通渠 道的通畅性、沟通内容的有效性是公众参与能否真正融入城市更新项目的关键所在。如曹家巷项目中“居 民自治改造委员会”的居民自治团体出现使得居民更通畅的表达自身利益诉求，政府以其作为中间人协调 项目进展。但创新组织的法律界定、居民群体的接收程度等问题仍在城市更新中有待讨论。 关键词：公众参与，制度设计，城市更新 1引言 在我国城市更新项目进程中，城市建设征地拆迁的矛盾不断激化，成为近年来一个日 益突出的社会问题。2011年，国务院颁布了 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，提出“征 [1] 收过程程序化，强调尊重被征收人意愿 ”，相对提高了国有土地上房屋征收补偿的公众参 与程度，标志着城市更新由拆迁过渡走向征收。但是由于征收程序复杂、谈判条件严格等限 制，城市更新项目进展难以推进。这涉及过程中的许多利益相关者，包含当地居民、地方政 府、开发商和第三方机构等：居民群体作为主要相关方与受益者，是城市更新项目的主体； [2] 地方政府是城市更新项目的主导者与推动者，也是规则的制定者与监督者 ；开发商是居民 的对立利益博弈者，并常常与地方政府建立捆绑关系；其他所涉及的第三方机构都是该项目 的直接服务提供商，例如房屋评估机构、改造设计公司和施工单位。 本文以成都市中心城区曹家巷片区与彭州龙兴寺片区的两个城市更新项目为例，其在 成都市的区位关系如图1所示，他们分别代表了城市更新中土地征收成功推动与遭遇阻力的 案例，具有不同的公众参与制度设计。曹家巷项目涉及人口约3800户，涉及土地约13.3 公 顷 （均为国有土地）。龙兴寺项目涉及人口约290 户居民，涉及土地约3.9 公顷 （既有公房、 私房组成的国有土地，也有集体土地）。 图1 龙兴寺项目与曹家巷项目在成都市的区位 （来源：据成都总规图纸改绘） 本文将从城市更新征收过程中的主要利益相关者出发，对当地居民和政府视角下的公 众参与制度进行调查和分析。通过对这两个项目的公众参与制度设计的比较，探讨城市更新 中制度设计的影响。 2彭州龙兴寺项目公众参与概况 2.1 居民视角下的公众参与 通过对居民公众参与状况进行问卷调查，得出居民对现有公众参与满意度评价 （如图 2）：居民对现有公众参与状况整体倾向于消极评价，即认为现有公众参与程度较低。 图2 居民公众参与满意度调查 （来源：据问卷统计数据自绘） 通过对初步访谈调查和文献分析，将龙兴寺项目中居民的公众参与途径按功能划分为 信息获取 （图3）与意见反馈 （图4）。将罗列出的具体途径名称以问卷形式对居民进行调查 和统计。居民信息获取主要来自他人讲述和居委会宣传，居民的意见主要通过居委会进行反 馈和传达，尽管很多居民从未反馈过相关问题。 图3 居民信息获取途径使用调查 （来源：据问卷统计数据自绘） 图4 居民意见反馈途径使用调查 （来源：据问卷统计数据自绘） 以李克特五级量表的形式调查居民对公众参与的意愿 （图5），整体来看居民对未来的 公众参与持积极态度，大部分 （69%）居民愿意主动去了解政府部门的相关政策和棚户区改 造的具体方案，但在现实状态中居民获知政府意图的难度较大，间接也导致居民对政府信任 度下降；绝大多数 （86%）居民愿意为住宅所在地城市更新项