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地方政府对房地产市场价格的影响研究 摘要：地方政府的土地征购、出让定价和实物地租转 嫁等行为不仅诱导房地产幵发商不断扩大土地储备规模， 增强市场垄断力量，而且提高房地产业的进入壁垒，在一 定程度上造成房地产价格形成机制的扭曲。因此，规避地 方政府行为对房地产价格波动的不利影响，必须明确地方 政府对土地市场的监管职能，充分发挥市场机制的基础性 作用。 关键词：土地市场；地方政府行为；激励机制 自XX年以来，我国住房需求持续旺盛，房地产价格呈 现快速上涨趋势。同时，地方政府的土地收益猛增，土地 收益己成为地方政府的第二财政。究其原因，我国特殊的 土地产权制度决定政府对房地产进行干预的必然性。当然， 由于管理职能和目标函数不同，中央政府和地方政府对房 地产市场的干预是不同的。地方政府既是房地产市场最直 接的管理者，又是房地产发展的受益者，这种双重地位决 定房地产经济运行中，地方政府行为的内生性。房地产价 格与居民收入水平的大幅度偏离，与地方政府不当干预或 过度干预所导致的政府职能失灵分不开。本文重点分析地 方政府在土地市场中的行为对房地产经济的影响。 一、土地市场中的地方政府行为 在城市国有土地管理体制改革中，财税的外在压力使 各级地方政府产生扩张用地的内在动力。由于从中央到地 方并未形成完整统一的土地所有权收益预决算体系，地方 政府在此环境下将该项收益中的大部分进行“体外循环”， 可以更为灵活地进行地方财政支出安排，而不受中央财政 的约束。这样，地方政府不仅充当房地产市场的“裁判员”， 而且活跃地扮演着“参与者”的角色。作为土地要素的主 要供给者，地方政府对土地市场主要有土地征购、出让定 价与实物地租转嫁等权限。 （一）土地征购。一般说，土地出让的市场价格往往达 到补偿价格的几倍乃至10倍以上。但由于集体产权人的缺 失，农民集体始终处于征购谈判的劣势地位，仅能获得较 低的土地补偿。如，铁路、高速公路等基础设施占地补偿 一般是每亩5000?8000元；工商业占地对农民的补偿一般 是每亩2至3万元。而目前关于土地增值收益的分配格局 为：出让金3 0°%上交中央财政，7 0°%归地方政府，土地划 拨的收入及税费收益则完全归地方财政所有。据测算，土 地增值溢价在农地所有者、中央政府和地方政府之间的分 配比例接近为1::。而且，随着《招标拍卖挂牌出让国有土 地使用权规定》的实施，各城市普遍采取招标、拍卖、挂 牌等市场手段出让土地，土地市场交易价格大多会超出底 价。由于溢价出让土地的收益分配目前没有成熟的制度规 定，作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市 增长带来的大部分土地增值收益。 （二）土地出让定价。由于中央政府通过GDP等经济指 标来衡量地方政府的政绩，地方政府有着强烈的实现和维 护地方经济利益的动机。因此，地方政府容易产生短视行 为。其中，存在通过大量出让土地以获得更多财政收入的 内在冲动。一些城市土地批租与城市规划严重脱节，出让 地块不仅缺乏详细规划，有些甚至连总体规划都没有。在 不规范引资和“低门槛”地价的刺激下，导致土地出让市 场失控，加上执法不严和管理上的漏洞，引发大规模的土 地投机和寻租行为。在土地招标和拍卖出让的过程中，存 在地方政府和房地产企业的双方博弈。对开发商而言，土 地报价越高，中标的机会越大，但其中标后的收益也就越 小。如果信息是完全的，开发商之间的竞争将使地方政府 获得更大的收益。对地方政府而言，土地竞买参与人数越 多，地方政府能得到的价格就越高。可见，土地资源需求 缺乏多元市场选择余地，在我国单一国有土地产权供给的 地方政府垄断市场上，以招、拍、挂等方式出让的土地总 体规模较小，价格较高，且大多是在外延式扩张的增量土 地中实行这种机制。为使土地出让毛收益最大化，地方政 府通过限制土地供给量，造成两者相互博弈的结果表现为 土地价格的提高。 （三）实物地租转嫁。房地产业的发展可增加地方政府 税收，同时也会带来地方政府财政支出的增加，包括对环 境污染、交通拥挤、城市新增人口福利的支出及各种公共 设施的支出等。城市基础设施属于公共物品，本应由地方 政府提供，但地方政府对土地出让的绝对垄断，使地方政 府有条件将房地产开发的负外部性转嫁给开发商。地方政 府进行土地出让时，往往会将该地块的基础设施建设成本 作为附加条件。如果土地出让的名义价格固定，附加基础 设施建设成本就改变土地出让的实际价格。一方面，地方 政府努力寻求将财政性支出范围内的基础设施建设负担转 移给房地产开发商，要求房地产企业在开发某项目时必须 对周围的城市基础设施进行配套建设。如，房地产企业必 须代建一定数量的道路、绿地等基础公共设施，才能获得 土地使用权，这无疑会加大房地产企业的开发成本。另一 方面，开发商总是以利润最大化为目标，不愿承担由房