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地方政府非税收入规范化管理研究 摘要：财政收入的一个重要组成部分是政府非 税收入，在很长的一段时间里，政府非税收入的管理 形式是预算外资金，但是政府经常性地变动关于预算 外资金的征收范围和收费项目的政策，使得政府的非 税收入不断扩大规模，脱离了财政预算管理的原有体 系，政府的调控能力变弱。最近几年，我国公共财政 体系建立并得到了一步步地完善，政府非税收入对政 府宏观调控功能的发挥有重大影响，但是也存在着地 方政府非税收入监管不力而导致的使用不规范的问 题，阻碍了地方财政可持续发展的进程，影响了社会 的和谐，这些问题亟待解决。本文旨在阐述政府非税 收收入管理的相关理论，并对当前我国地方政府非税 收入的现状、存在的问题进行分析，并针对性地提出 地方政府非税收入的规范化对策建议。 关键词：地方政府；非税收收入；规范化管理 DOI： 10.19354/j .cnki.42-1616/f.2016.17.31 建国之初我国就存在政府非税收入，预算外资金 作为政府非税收入的重要管理模式也一再被沿用至 今。近些年来，随着党的十八大的召开，我国对非税 收入进行了全面深化改革，从而推动政府职能的转变 和实现财政收入的管理水平的科学化和精细化，但是 地方政府在非税收入管理方面的弊病也凸显了出来成 为地方政府非税收入规范化的障碍。因此，为了能够 对地方政府的非税收入进行实质性的规范，研究政府 非税收入管理的相关理论综述、现状和原因是非常有 必要的。 一、政府非税收入理论概述 （一）政府非税收入的概念。理论界在界定政府 非税收方面存在着严重的分歧，但在国际上对政府非 税收入的定义概括成了三套体系：国民账户体系、政 府财政统计手册和IFAC-PSC给出的定义。一般来说， 政府为民众提供的公共服务的性质、特点、方式影响 着政府非税收入的取得，政府非税收入不包括国家税 收，但具有涉及面广、普遍性强的特点，影响着社会 公众生活的方方面面。政府非税收入是政府对国民收 入进行分配和再分配的一种方式，是除去税收的财政 性资金，主体包括国家机关、各级政府、事业单位和 社会团体，他们代替政府履行提供特定公共服务的职 能。我国的财政预算管理方式有三种，第一种是被称 为“第一预算”的预算内管理方式，第二种是被称为 “第二预算”的预算外管理方式，最后一种叫做制度 外管理方式，不太严格，但确实在我国存在着。关于 政府非税收入和预算外资金的关系，后者是基础，前 者是后者的演变、发展和进一步升华；二者都是政府 财政性资金的范畴，但是在管理形式和涵盖范围上又 存在着明显的区别。 （二）政府非税收入的分类。政府非税收入的分 类根据不同的分类标准而不同。按预算管理方式来分， 政府非税收入包括预算内政府非税收入和预算外政府 非税收入，根据政府取得收入方式的不同，可以划分 为校正性收入和资产资源型收入、规费和使用费收入; 同时，政府非税收入可以通过行政事业单位、地方政 府、国有企业、主管部门等取得，分别叫做行政事业 性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入、国有 资本经营收益、彩票公益金、罚款、捐赠收入、利息 收入和主管部门集中收入等。国际上对这些分类进行 了归纳和整合，把政府收入分为了三大类：经常性收 入、资本收入和赠与收入，政府非税收入被包含进经 营性收入的范畴。我国根据自身的情况，把社会保障 资金和住房公积金从政府非税收入中排除了出去。 二、地方政府非税收入管理中存在的问题 （一）征收主体多元化，征收管理不够规范。征 收主体多元化主要表现在政府对超过50个的行业和部门同时进行征收，不但使征收工作量加大，还扩大 了征收范围，使得对征收的监管难上加难，各级地方 非税收入的“三乱”现象频发。征收管理不规范表现 在超范围、超标准收费现象的屡禁不止和不规范征收 方式的存在，这些原因都使得地方政府非税收入管理 的工作量空前加大，弊病百出却难以杜绝。 （二）预算管理乏力，资金分配不到位。与中央 政府的财力相比，地方政府更容易发生财政紧缺的情 况，这使得地方政府对预算的收支缺乏管制，往往是 收多少用多少，谁收了就归谁用，各个政府间的财政 关系严重扭曲，部门支出和收入严重不平衡，政府非 税收入的财政性被弱化，反而出现了随意收费的腐败 现象。 （三）管理范围过窄，结构过于单一。和西方发 达国家的政府非税收入范围相比，我国没有博彩收入、 政府的商品或劳务销售收入、政府提供水、电、医疗、 交通等公共服务的收费收入，相对来说结构比较单一， 管理范围过窄，各个组成部分占比不均衡，税基和国 家预算被一些分配不合法不合理的项目所侵蚀和肢 解。 （四）监督机制缺失，法制建设滞后止到目 （四）监督机制缺失，法制建设滞后 止到目 前，我国尚未建立起一套规范而完整的关于政府非税 收入管理的法律法规，着使得政府在进行非税