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基于服务型政府理念的地方政府组织结构改革基本思路 摘要：服务型政府的建设必然给地方政府的组织结构变 革带来深刻的影响。从服务型政府的概念切入，可以明确服 务型政府的五个特征：民主、放权、合作、利民、回应性、 富于弹性。地方政府组织结构的改革需要从精简层级、重视 咨询机构、现场办公、推行电子政务等方面入手，创造开放 的组织环境，实现政府与公民的互动。 关键词：服务型政府；地方政府；组织结构；改革 中图分类号：D630.1； D035； 1362文献标识码：A 文章编号:1007-5194 {2009)02-0071 -04 服务型政府的建设离不开政府组织结构的变革，特别 是地方政府组织结构的变革这种变革必须以服务型政府的 价值理念为指导。因此，为有效地推进地方建设服务型政府 的组织变革，我们有必要要深入挖掘服务型政府的核心价值 与主要特征，并依此提出政府组织结构的具体改革思路。 一、建设服务型政府是中国政府的合理选择 亨廷顿曾精辟地指出：“在一个完全不存在社会冲突的 社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有 社会和谐的社会里，建立政治机构又是不可能的。”白鲁恂则 进一步指出：“统治的合法性作为政治系统的一种属性，与政 府结构的绩效有关，取决于其系统能力”。由此可见，政府组 织结构建设作为政府管理的一项基础性内容，直接关系行政 系统的正常运转，进而影响政治系统的长治久安。 人类历史上曾出现过三种政府模式，即统治型政府、 管制型政府和服务型政府，并呈单线发展。统治型政府模式 是政府一经产生就存在的一种最低级、最原始的政府类型； 管理型政府是统治型政府发展到一定阶段的产物，在此模式 下，管理是政府的主旨，政府主要通过行政手段管理社会事 务；服务型政府是区别于统治型政府、管制型政府的一种特 殊的行政模式。 服务型政府的建设是在“新公共管理”、治理理论和“新 公共服务”等理念的共同指引下进行的。“新公共管理”作为一 种新的理论范式和实践模式，将市场的激励机制和私人部门 的管理手段引入政府的公共服务，创新了政府的治理工具， 在摆脱传统官僚，引入新的管理理念和技术来克服政府弊端 和提高政府绩效上具有巨大的价值，但人们对其管理主义倾 向可能带来的公共价值的缺失存在担心。治理理论则重点研 究治理的方式和价值，研究公共产品与公共服务供给的方式 与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式（即善治模 式），主张各种公共的、私人的机构与政府一道提供公共产品 与公共服务。与“新公共管理”建立在个人利益最大化的“经济 人”概念上不同，“新公共服务”建立在公共利益的观念上，以 “公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共 同利益，而不是试图去控制或驾驭社会”作为其最突出的原 则，其终极意义在于以增强社群生活的共同的善的方式提供 公共产品和服务，并通过这个方式形成人的品质和公民的美 德。 以上三种理论的出现并非偶然，都有着深刻的历史根 源。最初的经典官僚制因其迂腐、过分规则与理性的管理方 式被历史所淘汰，随后出现的近代福利国家，通过提供各种 类型的公共物品来缓和市场对社会的冲击。然而由于同时承 担着“税收使用的合理性”和“国家行为的合法性”这一双重考 验，国家对社会经济生活的过度干预产生了消极后果，政府 超出能力的过度服务最终削弱了其合法性。而后，从20世 纪80年代开始，由英国开始，举着“掌舵而非划奖”大旗的“新 公共管理”运动，运用它富有战略性或结构导向型的决策方 法、分权式的管理环境、灵活的公共产品供应、对责任的关 注、竞争性的环境等优势，对福利国家所广泛出现的合法性 危机作出了直接回应。然而，“新公共管理”运动过分重视市 场和效率，在治理理论的影响下，“新公共服务”应运而生， 引发了学者、国际组织以及各国政府的重视。“新公共服务” 以民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以及组织人 本主义和组织对话理论为思想基础，强调公共服务的社会和 民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。 通过对以上理论和历史的回顾，面对中国社会生活快 速发展变化的现实，传统行政模式的落后与低效日益凸现， 直接阻碍了经济和社会的发展进步。因此，跳出政府行政调 适性改革的窠臼，根据市场经济的发展趋势和民主政治的价 值追求，实现政府行政的范式转换或模式转型，成为中国政 府行政改革的亟待解决的问题之一。 改革开放以来中国政府进行了一系列行政改革，下一 步的改革应如何进行?无论是政府官员还是这一领域的研究 学者都在进行思考。就学术界而言，自张康之教授发表在 2000年第4期《行政论坛》上的《限制政府规模的理念》一 文提出服务型政府后，广大学者就服务型政府的概念、缘起、 价值基础、表现形式以及建设服务型政府的意义等诸多方面 进行了深入的讨论，取得了比较丰