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发展中介组织：县级政府管理创新的新视角 ［论文关键词］中介组织县级政府管理创新对策 ［论文提要］中介组织是市场经济发展和社会进步的必 然产物。当前，县域中介组织的发展，初步密切了县级政 府与社会的合作，降低了县级政府的运行成本，提高了其 行政效益，然而，县域中介组织毕竞尚处于发展的起步阶 段，在发展中还存在着许多有待解决的问题。针对当前县 域中介组织发展过程中的阻力因素，县级政府应该采取有 效措施，以充分发挥县域中介组织在县级政府管理创新中 的积极作用。 一、发展中介组织：问题的提出 随着社会主义市场经济的发展，政府管理模式由过去 的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”、“小政府”转 变，国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调 整，政府管理也面临着创新的巨大压力。在这种特定的情 境下，中介组织迎来了前所未所的发展机遇，成为政府管 理创新的一条重要途径。一方面，经济体制改革之后，国 家对社会资源的控制有所弱化，我国农村和城市出现了原 有单位组织的分化，产生了大量游离于传统单位组织体系 之外的多元利益主体和可自由流动的资源，这为中介组织 的产生提供了客观的主体和物质基础；另一方面，我国正在 进行的政治体制改革和政府职能转变，也要求中介组织承 接部分从政府手中转出的职责，提供更多的公共服务。 在研究中介组织时，必须首先对中介组织作出明确的 界定，而对中介组织的明确界定又离不开中介组织与非营 利组织两个概念的厘清。在研究中，不少学者对两者往往 没有作出令人信服的区分，而是把中介组织等同于或类似 于西方的非营利组织，事实上，中介组织与非营利组织两 者之间存在着重大的甚至是本质上的区别。所谓中介组织 是指介于政府与企业、社会团体及个人之间的从事服务、 协调、评价等活动的社会组织。中介组织的概念在我国提 得较多，而国际上尚“没有完全对应的中介组织概念，中 介组织被分门别类地归类到其他的一些相关机构中。”①美 国研究非营利组织的专家塞拉蒙(LesterMSalamon)则认为 只有具备组织性伍u malorganiz ation),民间性 (nongovern mental) 非利润分酉己(nonpro fit ——distri buting) 自洽性(self — gov erning)及志愿性(voluntar y)等特征的组织才是非营利组织②。然而，就我国的现实 国情而言，上述关于非营利组织的特征表述并不适应于我 国非营利组织的现实情况。一般认为，“我国的非营利组织 包括社会团体和民办非企业组织，前者属于互益性成员组 织，后者属于公益性服务实体组织，是民间力量提供公共 事业服务的典型组织。”③由于我国法律规定任何正式注册 的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上民间性和 自治性。 与非营利组织相比，在我国，使用与研宄更多的是中 介组织的概念。根据对中国期刊网的搜索结果，从1 997年 至今有关“非营利组织”的记录有3 64条，而有关“中介 组织”的记录则有62 0条，大大超过了 “非营利组织”的 使用频率。中介组织包括市场中介组织和社会中介组织两 种，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会 主义市场经济体制若干问题的决定》在第十四条中着重提 出“发展市场中介组织”，党的十五大报告中再次强调要培 育和发展“社会中介组织”。通常，与市场运行直接相关的 中介组织，如资产评估事务所、经纪公司等，被称为市场 中介组织;各种研宄会、学会、协会、基金会、民间社团等 被称为狭义的社会中介组织。市场中介组织与狭义的社会 中介组织被统称为广义的社会中介组织。本文所称的中介 组织指的就是广义的社会中介组织。 二、发展中介组织对县级政府管理创新的意义 县级政府作为我国政权组织中一个承上启下、功能较 为齐全的重要层级，担负着贯彻执行党和国家方针政策、 法律法规，履行县域经济规划、调控、监督、服务和社会 公共管理的重要职能。县级政府是县域经济和社会发展的 “前沿”，具有“直接性”和“农政性”的特点，它通过具 体的管理方式，直接面对农村、农民、农业和市场进行管 理和服务④。此外，县级政府管辖范围内存在着各种国有、 集体和私营企业，其中多数属于小企业。随着当前社会主 义市场经济的深人发展，农业结构的调整、农民生产方式 的转变，以及企业生产经营方式正逐步与市场体制接轨， 这就迫切需要县级政府进行管理创新以适应变化发展了的 形势的需要，提高管理效率，改善服务质量。中介组织是 市场经济发展和社会进步的必然产物。发展县域中介组织， 对县级政府管理创新有着重要的意义： 1、发展中介组织，有利于促进县级政府从微观管理向 宏观管理转变。县级政府在政府系统中处于微观操作和执 行上级法律、政策的层面。长期以来，县级政府拥有强大 的行政功能，却缺乏经济调控的有