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城乡户籍制度改革思路 户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段， 但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的 等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。 新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得 政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就 业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制 国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一 种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客 观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改 革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一 的问题，否则难有实质性推进。户籍制度的关键是限制农 村人口进城户籍制度古己有之。新中国户籍制度框架的基 本形成是在1958年。195 8年1月9日，全国人民代表大 会常务委员会，通过了，并以中华人民共和国主席令的形 式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理 的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史 上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。该管理体系 最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必 须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、 小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反 过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的 迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部 关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了 当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含 矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其 它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁 往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村 或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、 镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等 市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予 落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山 下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、 镇，其子女也应在农村落户；” “市、镇职工在农村的父母， 不得迁入市、镇。”第二方面的特点是：把户口管理与城市 居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从 1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始 的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布 关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。 直到197 9年，的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业 人口，要按照公安部的规定，滤布控制在千分之一点五以 内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格 控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农 业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户 籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍 管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依 附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构 成了对公民合法权益的侵害。改革开放以后直到20世纪80 年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年1 0月13 日，国务院发布了，规定农民可以在自理口粮的前提下， 在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动 但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户 籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一 种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济 发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本 村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等 XX年公安部提请国务院批转的文件，其中明确提议：“全国 县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当 地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同 居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户 口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。XX年，广东省最先 试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省 哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受 到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。现 行户籍制度的逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度 上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费 结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到19 60年， 全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。 而当时的城市总人口只有6⑻0万到8000万。就城市的就 业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在 400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万 人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮， 政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953 年4月17日，政务院公布了，“盲流”一词由此出现；1954 年3月，内务部和劳动部发文；1956年12月30日，国务 院公布；1