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城乡基本公共服务均等化研究 ［摘要］基于社会公正和和谐社会的建设目标，实现城 乡基本公共服务均等化已成为财政改革的必然趋势和当务 之急。但城乡基本公共服务均等化是一个极为复杂和深刻 的财政学命题，只有突破在现有财政收支框架内讨论城乡 基本公共服务均等化的局限，立足于“工业反哺农业”的 宏观战略背景，并结合下一步财政体制的均等化改革，城 乡基本公共服务均等化才有可能从理念变为现实。 ［关键词］城乡；基本公共服务；均等化；反哺；分税 制 近年来，城乡居民在就学、就医、就业和社会保障等 方面的差别财政待遇引起社会各界的高度关注。从中共中 央十六大提出统筹城乡协调发展战略和“让公共财政的阳 光照耀到农村”开始，到十六届五中全会提出“建设社会 主义新农村”，再到十六届六中全会提出“逐步实现城乡基 本公共服务的均等化”，反映了政府对城乡居民同沐公共财 政的阳光，共享改革发展成果的认识不断加深。在政府以 前所未有的魄力提出实现城乡基本公共服务均等化目标的 战略背景下，理论界对城乡基本公共服务均等化的把握还 处于莫衷一是的状态。宄竟我们应树立一种什么样的城乡 基本公共服务均等化的理念；如何具体把握城乡基本公共 服务均等化的内涵；在当前农村公共服务提供不足、质量 堪忧的情况下，如何构建城乡基本公共服务均等化的实现 机制等问题对当下的财政无疑是一个巨大的挑战。为此， 我们认为，必须突破在现有财政收支框架内讨论城乡基本 公共服务均等化的局限性，立足于“工业反哺农业”的宏 观战略背景，并结合下一步财政体制的均等化改革，城乡 基本公共服务均等化才有可能从理念变为现实。 一、对“城乡基本公共服务均等化”的基本认识 “城乡基本公共服务均等化”包含城乡公共服务水平、 质量的比较的内涵，是在二者差距悬殊、严重妨碍社会公 平的背景下提出的。均等化的改革方向就是缩小这种差距。 如何缩小城乡公共服务的差距?我们的看法有两点：第一， 城乡基本公共服务均等化是一个典型的财政学命题。众所 周知，政府财政以提供公共产品（公共服务）为己任，谈公 共服务的提供及其均等化离不开政府，尤其是中央、省等 高层级政府必须在均等化中发挥核心和积极的作用。当然， 政府并不是唯一的均等化主体。伴随公共服务提供的市场 化改革，其它社会主体在农村区域内提供公共服务的活动 都有利于均等化的实现。从这个角度说，我们强调政府在 公共服务提供中不可推卸的职责的同时，还要加大制度创 新的力度，以吸引更多的社会力量参与到农村公共服务的 提供中来。第二，城乡公共服务均等化的实现不能以大幅 度降低城市的公共服务水平为代价，即城乡基本公共服务 均等化不是一个简单的抽肥补瘦的过程。在确保城市经济 财政发展活力的前提下，大力提高农村公共服务水平就成 为这一命题的应有之义和改革的必然选择。但是，我们又 不能完全脱离开城市，只从农村这一极去关注公共服务的 提供，尤其不能忽视“城乡基本公共服务均等化”所包含 的城乡互动、互促的深刻内涵。中国历史上工业化的实现 是以牺牲农业、农民、农村的利益为代价的，当工业化发 展到一定阶段的今天，工业已有能力反哺农业的时候，实 施以工哺农、以城带乡、以城促乡的经济财政政策就成为 “城乡基本公共服务均等化”实现的重要途径。 二、“城乡基本公共服务均等化”的理念透析 1、“城乡基本公共服务均等化”凸显了 “公平正义” 的社会价值诉求，是建设“和谐社会”的重要内容。公民 享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为 “福利权利”，被视为对基本公民权的拓展。联合国《人权 宣言》中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定。 如第22条“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障， 并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、 社会和文化方面各种权利的实现”。第25条“人人有权享 受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包 括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务等。在遭到 失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下 丧失谋生能力时，有权享受保障”。第26条“人人都有受 教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如 此”。总之，公民享受教育、健康和最低生活保障等的权利 主要体现了生存价值，每个人的某些生存需要运用公共资 源来满足，以达到一种社会确定的最低值，不应使任何人 跌落到教育、医疗、营养、住房等方面的最低值以下。这 种必须满足的“基本需要”，属于底线公正或底线伦理的 范畴。从我国城乡经济社会发展的实际差距来看，公共服 务的城乡平等是实现人与人、城与乡之间和谐发展的重要 内容，体现了建设和谐社会的基本理念，公共服务城乡基 本均等对缩小区域差距和城乡发展差距、实现社会公平正 义的分配、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经 济意义。 2、城乡基本公共服务均等化保