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城乡户籍制度改革与政策建议 内容摘要：户籍制度在我国逻辑地演化为限制国民自 由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品， 国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成 了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心 在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题， 否则难有实质性推进。 关键词：户籍改革，国民待遇，社保制度 我国目前存在的城乡户籍制度被普遍批评为是一种城 市对农村居民的歧视性制度。也有舆论认为，这事实上是 在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国 民待遇标准。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期 同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。 “迁徙自由”一直被认为是最基本的人权之一，并也曾写 入过我国的宪法。因此多年来要求立即取消这一不合理制 度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有 所推进，但进展并不理想，如果和改革开放27年整整一代 人的时间相比，事实上进展十分缓慢。 全国亿的农民工至今仍然处于高度的流动状态。人类 社会发展史上有过游猎时期，有过游牧时期，也有过游农 时期，今天在中国又出现了有别于一般工业化国家的“游 工时期”，这不能不说确实是中国经济的一大特色。但一个 简单的问题是：如果仅仅是一个制度性的歧视问题，那为 什么不可以早在改革开放初期就一纸文件宣布取消了呢？ 难道历届政府希望维持一个对农村居民歧视的制度？改革 的实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所 想象的要复杂得多。 一、新中国户籍制度形成的基本线索 户籍制度古己有之。《左传》载，夏时“有民千三百五 十万三千九百十人”；西周时期即有“习民教”制度；《周 礼》载，司民“掌登万民之数，自生齿以来皆书于版”。公 元前685年，管仲相齐“定四民之居”，建立“户籍田皆” 制度；公元前三世纪，秦国建立“户籍相伍”制度；西汉， 实行“编户齐民”制度；隋朝实行“输籍法”，按每户财产 多少，分别规定税额；明朝实行“户帖”制度，这是我国 出现的最早的户口簿登记制度；19 11年，清政府曾正式颁 布过《户籍法》；1 912年3月21日，中华民国临时政府在 《中华民国临时约法》中的第六条第六款规定：“人民有 居住迁徙之自由”，迁徙自由正式在法律上得到国家认可由 此开始。但该项法规在20世纪50年代中期以后被逐步限制， 19 82年的全国人民代表大会被正式取消。 新中国成立后，195 1年7月，中华人民共和国公安部 颁布了《城市户口管理暂行条例》；1954年第一次全国人 民代表大会颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“公民有 居住自由与迁徙自由”；1 955年6月9日，国务院公布了 《关于建立经常户口登记制度的指示》；1958年1月9日， 全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国 户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公 布实施。该条例的实行，标志着新中国户籍制度的框架基 本形成。在此之后的二三十年，关于户籍管理的规定不断 有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世 界上最严密的户籍管理制度体系。 该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居 住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公 民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁 移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中 特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1958年的“暂 行条例”第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须 持有城市劳动部门的录用证明，……”；1958年4月，“公 安部三局关于执行户口登记条例的初步意见”，进一步解释 说：“农村与农村之间，县城、集镇与县城、集镇之间，省 辖以上城市之间的迁移，均应凭迁出地的迁移证件给以登 记户口，……。” 1977年，由国务院批转的“公安部关于处 理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的 户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、 林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁 往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市， 从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营 农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁 往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之 间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；’ “与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知 识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇， 其子女也应在农村落户；” “市、镇职工在农村的父母，不 得迁入市、镇。” 其第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油 关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年1 1月， 我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几 十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制