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城市化进程中农地制度与地方政府激励 摘要：城市化进程中的农用土地非农化问题，是现阶 段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。由于财政 分权和税制改革，市场经济条件下地方政府与中央政府在 土地利用上的效用函数发生偏离。同时土地产权不清晰和 管理制度上的缺陷，地方政府受现实地方利益最大化的驱 动，追求土地出让收入最大化而滥占耕地，导致地方政府 目标激励的偏差。本文在建立模型的基础上，分析了地方 政府在农地非农化的进程中的激励和相应制度安排。 关键词：土地产权制度;地方政府;农地非农化;城市化 改革开放后，中国的农地非农化的波动性与经济增长 周期基本一致，农地非农化为国民经济的全面发展提供了 土地保障，工业化、城市化必然引起土地从农业部门向非 农业部门转移。20世纪90年代中后期以来，随着城市化过 程的加速和城市土地市场化进程的进展，土地农转非的进 程加快，加上财政体制改革导致的地方预算内收入与支出 的落差逐渐增大，地方政府通过征收农用土地并转为非农 地以扩大预算外财源的行为有增无减。特别是地方政府为 在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设 施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格 征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租。 由于中国在土地制度改革方面的滞后，经济的高速扩张也 造成相关利益方的矛盾加剧，产生一系列急待解决的问题: 社会稳定问题、粮食安全问题、土地利用率低下和生态环 境恶化等等。国家和地方政府在土地利用上的“委托一代 理”关系，必然会由于信息的不对称和目标激励的偏差引 起管理制度的低效行使。［1］最终导致土地市场配置的失 灵，影响到中国农村社会的政治稳定、土地资源的保护和 农业生产的可持续发展等问题。 一、问题的提出 为解决工业化和城市化占用农地，现实土地市场的 “混合”模式是这样的［2］:政府凭借对农地转用的行政 垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城 市二级土地市场、部分留在政府手中划拨。这种行政配置 和市场配置的特别混合，极大激励了地方政府竞相成为经 营城市土地的“牟利”组织。中央财政性分权和行政性分 权改革使地方政府的效用函数与中央政府的效用函数取向 发生了偏离。［3］分权性改革使地方政府和中央政府成为 具有相对独立的利益集团，地方政府市场化改革进程有了 越来越多的利益要求。在利益机制的驱动下，地方政府不 再满足现有的可以支配的财政资源，而土地资产盘活和市 场化配置可以为地方政府城市化建设提供大量资金，而且 地方政府理所当然就成为国有土地产权代表，行使国有土 地产权代表职能谋取“租金”，这部分租金收入为缓解城市 建设资金紧张起到很重要的作用，而城市建设又能为地方 政府获得相当大的政绩。 据统计，实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土 地出让金达到了 2400亿元，大部分作为地方预算外资金， 一些地方政府出让金收益相当于地方财政收入的30%。[4 ] 我国在1994年进行了分税制改革，地方政府为了保证财政 收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留 在地方的税源。于是就找到了城市化，城市化带来的税收 增加，缓解了地方政府的财政紧张。城市化所带来的税收 表现为房地产税、营业税、建筑税和耕地占用税，合计约 占地方政府税收的60%。[5] 二、基本“分权”契约模型 中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成委托-代 理关系。在财政分权和行政分权的背景下，我们可以把这 种委托一代理关系看作一个“分权”的契约。假设中央政 府与地方政府分权时签订一个契约，但是面对改革的渐进 性特点及土地市场制度创新的阶段性，存在着很多的可能 事件，事前是不可能预期完全的，而事后政府可以观察可 能事件，但仍是不能证实的。 我们将地方政府的行为划分为通过农地非农化进而提 高本区域的经济运行质量的行为，比如通过推进农地非农 化获得的土地出让收益，增加预算外收入缓解城市建设资 金；通过资本土地的替代增加招商引资力度，以提高 金；通过资本 土地的替代增加招商引资力度，以提高 本区域的经济竞争力等。契约内减少成本的行为，比如借 助行政权力和土地征用权的滥用，强行降低征地费用，没 有将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入 土地利用决策框架之中而导致农地非农化配置效率降低 等。这种减少成本的行为在一定范围内可以更多的给地方 政府带来正的收益u(e),同时造成了负的社会外部性n(e) 而地方政府推动农地非农化所带来的收益b(i)对中央政府 和地方政府都是有益的。在这里需要指出的是u(e)，n(e)和 b(i)都是所采取行为的效用(或指损失)的增量。它们以 及行为i和e对于中央政府(C)和地方政府(L)来说都是 可以观察，但是不能证实的，因此不能契约化。[6] (―)基于模型的地方政府的收益函数