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城市化进程中失地农民问题探讨 「关键词」失地农民/城市化/征地制度/保障机制 失地失业农民不断增多，对我国城乡社会稳定产生了 不良影响，其原因在于征地补偿理论与制度设计上的缺陷 本文提出，解决这一问题的思路，在于适应市场经济发展 要求，着力构建失地农民权益的长效保障机制。 一、失地失业农民增多对城乡社会的影响 最近，笔者对西部地区一些城市进行了调查，有的地 方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一 些成效，但总体情况令人堪忧。据调查，目前被征地农民 对以下三个方面的问题反映较为强烈：一是普遍反映补偿 标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情 况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最 高标准为万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇 居民收入相比，仅相当于XX年当地城镇居民可支配收入的 倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7 年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能 维持2年多的生活。而相对于土地预期收益而言，郊区农 民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期3 0年计 算，其预期收益约为12万元，扣除己承包年份，也在10 万元左右。如果将万元全额直接代农民进入社保，按失地 农民平均50岁、预期寿命岁测算，每月只能领到60多元 的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元 和城市中档养老金500元的水平。据报道，浙江省农村土 地征用补偿采用一次性现金补偿的额度约为每亩3—12万 元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安置标准为一 万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地区，加 上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就 业的渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的 压力则相当大，矛盾也尤为突出。 二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。 西部地区一些城市从20 00年开始，统一征地时不再留部分 土地给农民。在人员安置上，对男性50—60岁、女性40— 50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，一万元补偿费直 接支付给个人。同时规定对农村集体经济组织的土地被依 法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织 的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分 农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对此不 俩。 三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级 市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中 得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加 上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农 民的不满情绪。据调查，XX年，西部地区某省的农民因土 地问题上访人次比1998年增长了倍。 在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健 全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本 生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份， 生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面 又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已 影响到城乡社会稳定和农村经济发展。 二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷 有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城 市化进程，而是现行的征地制度。 由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体 所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今， 其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在 市场经济逐步完善的条件下，仍按计划经济的思路进行， 必然引发重重矛盾。宄其原因，主要是： （一）法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。 《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形 式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还 规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显 然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规 定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须 依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村 集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的 并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的 原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律 规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的 滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后 高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。 （二） 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的 所有权及其使用、收益和处分权。 农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同 所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》 第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体 所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一 步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委 员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥