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城市基础设施建设市场化融资的影响因素分析 摘要：本文认为实现城市基础设施建设融资模式创新 的对策包括促进技术创新与推广、科学定位政府职能、促 进相关管理制度创新、优化金融生态环境等方面。 关键词：城市基础设施；市场化融资模式；影响因素 创新城市基础设施建设的融资模式，不仅有助于打破 城市化发展的资金瓶颈，而且对减轻地方财政压力也有积 极的作用。从历史的纵向和国别甚至区域的横向来看，各 国、各地区城市基础设施建设的融资模式不是一成不变的。 探宄哪些因素影响城市基础设施建设的融资模式，及如何 从制约因素入手创新城市基建的融资模式，是推动城市基 建融资体制变革必须思考的问题。 一、城市基础设施建设的市场化融资模式 从2 0世纪70年代末开始，大多数国家都在积极推进 城市基础设施投融资体制改革，以解决政府作为城市基础 设施建设主要投资者和经营者所带来的资金短缺、财政负 担过重及运营效率低等问题。城市基础设施的融资模式也 由原来政府独家投入变为政府主导的市场化融资模式。各 国政府积极倡导民间资本进入城市基础设施建设领域，采 取多种吸引民间资本的政策，倡导新型融资方式。 法国将一些城市公共事务委托给一个特定的私人公司， 或通过一个机构直接管理。以各地的具体情况为基础，在 经过对多种选择和授权形式进行前期研究之后，市镇委员 会或联合机构将做出选择。委托管理方式具体有特许委托 经营、承租经营、法人经营及代理经营、技术援助合同等 四种形式。在确定进行委托管理后，市镇在各自管辖区内 要就服务合同授予进行公开招标，拥有投资的专业技术和 资金的民营企业才可获得授权。委托管理方式使得政府在 城市基础设施建设融资中获得主动地位。美国城市基础设 施很大程度上是由民间资本投入，通过市场竞争的方式建 成。在非经营性基础设施的建设中，美国政府一方面尽可 能地通过某些技术如影子价格将非经营性项目转为经营性 项目，从而将其交由市场来运作，另一方面通过以市政债 券为主的融资模式，为非经营性基础设施融资。市政债券 的主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的一般责 任债券和由项目收益及专门税收来偿还的收益债券。在日 本，尽管城市基础设施建设融资中股权融资和债券融资的 比重不断提高，但政府和银行的低息贷款仍发挥重要作用。 日本“开发银行”自成立以来，通过吸收邮政储蓄资金、 养老金等向国内基础设施建设提供长期低息贷款，有效地 诱导了民间资本投入城市基础设施建设项目。 发达国家城市基础设施建设投融资体制市场化改革的 成功，促使很多发展中国家也纷纷推动类似的改革。伴随 着中国经济与金融环境的巨大变化，城市基础设施建设的 市场化融资方式也必将进一步深化和变革。 二、影响城市基础设施建设市场化融资模式的主要因 素 城市基础设施建设市场化融资主要受基础设施自身特 性及社会经济环境影响。具体分析，主要有以下因素： （一）技术因素 即通过改变城市基础设施的特性增强市场化融资的可 能性。在考虑到融资问题时，城市基础设施项目通常会依 其资产收益的特性分为“非经营性项目”、“准经营性项目’: 和“经营性项目”三大类。“非经营性项目”因无收费机制、 完全按市场资源配置机制无法实现有效供给，只能由政府 提供以解决市场失灵。“准经营性项目”具有潜在利润，但 无法收回投资成本，需要通过政府适当财政补贴或政策优 惠维持营运。“经营性项目”有市场收费机制，可通过市场 进行有效配置，项目的收益性使私人主体在利润激励下参 与投资。城市基础设施项目的经营性、准经营性和非经营 性的区分并不是绝对的、一成不变的，通常会随技术因素 的变化而变化。如，有线电视技术、电表、水表等计费装 置的广泛运用，增强了城市基础设施的可排他性，减少了 “搭便车”行为。从理论上讲，可排他性公共物品存在民 间供给的可能性。因此，技术进步通过降低城市基础设施 的自然垄断性、排他性，提高了城市基础设施的经营性， 进而为城市基础设施建设采用市场化融资方式提供了条件。 （二） 制度因素 即通过减少制度创新成本激励市场化融资制度的变迁。 打破政府单一融资模式，实现城市基础设施建设融资模式 的多元化，需要政府实施相关的配套改革，在降低创新者 排他成本的同时保护创新者的私有产权，从而促进融资制 度的诱致性变迁。建立和完善城市基础设施的用户使用费 制度是吸引私人资本投资“经营性项目”必要的制度保障; 建立与受益者及其受益程度挂钩的价值回报机制，与建设 者及其公共设施服务程度挂钩的资金保障和投资回报机制， 是城市基础设施由福利性、非经营性、自然垄断性走向非 福利性、经营性、竞争性的必然选择；实施财政补贴、政 府担保、减免税、延伸资产赠与等财税政策，是激励私人 资本进入“准经营性项目”的必要措施。 （三） 经济市场化程度 即通过相关主体的融资能力决定市场