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基层政府行为方式变革初探 内容提要：农村治理问题始终是我国政府管理的基本 问题。农村治理关乎整个社会的治理，农村稳定则社会稳 定已是一种共识。在转型时期基层政府治理农村的方式已 不适应现实的要求，严重制约着政府主导作用的发挥，应 适时进行变更。本文从基层政府在农村地方治理中的地位 分析入手，回溯新中国建立50余年基层政府农村治理体制 及方式，围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为 方式变更。关键词：农村地方治理基层政府体制政社合一 行为方式变革一、近50年中国基层政府农村治理体制及行 为方式回溯新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农 村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的 土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的 社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基 层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前 的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体 制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几 次重大的调整。（一）农村社会主义改造时期基层政府体制 建国初期，人民政府迅速地在地方确立起了农村地方治理 行政体制。这一时期由于农村土地改革在大规模地发动和 推进，基层政府组织形式仍保留着县、乡的格局，只是运 作机制和所辖范围与旧中国不同。“人民政府对所采取的制 度与（即费孝通）早先描述的体制相仿，但有重大区别，单 位的大小很不一样，甚至单位的范围限定也不那么死板。” [1 ] “首先是省，省分成若干个县，相当于旧体制中的县。 每县有若干乡，这些乡一般来说，比旧体制中的乡大一些。” [2]乡之下为村，乡和村分别建立了委员会，实行直接选举 制。“每一级有一个委员会和一个选出的领导人。乡委员会 包含从每个村里推选出来的两名或两名以上的代表，人数 根据村的大小而定。” [3]从查证的资料看，以上叙述基本 反映了当时的历史状况。19 50年12月8日政务院第62次 会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡 级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会 （或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的 机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府即为乡 的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政 治理人员的自主权。1953年底，全国绝大部分地区相继完 成了土地改革任务，农民的积极性被有效调动起来。为了 克服农民在分散经营中遇到的困难，有必要在农村建立起 自愿互利的合作组织，于是许多地方相继出现了产生于革 命根据地时期的“互助组”。随着爱国生产运动的兴起，农 业生产互助组织也更加广泛地发展起来，逐步发展成为农 业合作社。合作社初期为初级农业合作社，也叫初级社， 不久发展为高级农业合作社，称高级社。195 6年底，全国 绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责 社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于 彻底变革前夜的宁静状态。基层政府运作机制和方式开始 随着社会主义性质的农业体制（以下改称传统农业体制） 的逐步建立在积极地进行着变革。1953年10月1 1日，中 共中央发出“命令”和“决定”，对粮食、油料实行计划收 购和计划供应。随后又在54年至57年间又陆续决定将棉 花、棉布、生猪、烤烟、麻类、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛 以及经济作物和药材纳入统一收购、统销和派购。从而在 农业生产、供应和销售环节中建构起了统购、统销体制。 奠定了传统农业的微观经济基础。与此同时，农村生产经 营单位也在由分散的个体向集中过渡。农业合作化的全面 推行正在从根本上改变基层政府对农村的治理手段。有资 料表明，实行合作化以后，国家对农村统购统销的对象， 由一亿几千万户简化为几十万个合作社。因为，国家已不 在直接向农户统购粮食、油料等，而直接面向合作社。政 府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行 为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支 配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料 政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时 期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行 政行为方式悄然变革）政社合一的人民公社化体制如 政行为方式悄然变革 ）政社合一的人民公社化体制如 前所述，随着我国社会主义传统农业体制的兴起，基层政 府行政手段的变革，传统的或称之为沿袭旧中国基层农村 治理外壳的乡（镇）村体制面临着被彻底改造的可能。凭 心而论，即使不是“人民公社制”（特指名称）取而代之， 也会被其他形式所取代。因为基层政府依存的经济管理基 础及其运作机制已完全向计划经济过渡了。与此同时，基 层政府行为方式又先于体制进行了适时的变革。一种新的 基层政府农村治理体制呼之欲出了。随着传统农业管理体 制在法制上和实践上的巩固，自195 8年4月河南省遂平县 查